市场经济体制下的我国农村小水电政策

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　　从经济学的观点看，计划与市场都是资源配置必不可少的手段。在复杂的经济活动中，运用不当都会出现生产与消费的偏离，失去资源优化配置的调控作用。现实社会中，市场往往不能正确反映生产与消费活动中的环境及社会外部性因素，有必要科学合理的运用行政手段及时进行调节。两种手段互为补充可以有效起到优化配置资源的作用。

　　目前社会经济发展需要充足、清洁和安全的电力供应。国家“十五”计划电力发展方针将优化发展火电、优先发展水电作为能源战略调整重点。火电将在外部环境成本内部化的条件下实现清洁发展。水电的清洁性和可更新性日益受到鼓励。国家将加强环境与能源资源领域的保护及干预，利用市场机制，通过行政和市场手段如配额制、电价补贴等政策有效促进水电快速健康的发展。

　　二、国外可再生能源政策及经验

　　发达国家和发展中国家都在加快能源战略和结构调整，出台了一系列有关能源与环境的政策措施，其基本目标是大力发展可再生能源，加大在能源结构中的比重，逐步替代化石能源。

　　目前国际能源与环境政策不断创新，可再生能源发展非常迅速，预计到２０５０年世界总能源供给６０％的电力和４０％其他能源将由可再生能源提供。纵观世界各国已经实施的可再生能源政策，可将这些政策划分为行政命令、经济激励、创建市场、信息公开与公众参与四个类型。由于能源与环保经济活动的复杂性，这些政策在大多数国家实际上是被综合使用。

　　１．行政强制型。通过行政手段确保环境和能源资源管理目标的实现，主要包括政府制定的法律法规、标准、许可证和配额等。这类政策在经济管理上属于终端控制，可以确保能源与环保目标的实现，对发展中的可再生能源市场尤为适用。缺点是强制命令往往需要与之配套的监督管理组织体系，提高了政府管理成本。

　　２．经济激励型。利用价格信号和市场机制对环境与资源配置进行控制。主要包括各种形式的补贴、价格优惠、税收减免、贴息或底息贷款等。优点是有助于减少政府财政负担，宜于管理实施，且运行成本较低。

　　３．创建市场型。由于可再生能源是新型替代能源，市场发育不完善，需要进行市场创建。主要包括产权划分、权利下放、私营化、公开招标、许可证与环境权交易等。这类政策充分利用市场机制促进环境保护与资源合理利用。

　　４．信息公开与公众参与型。是经济激励型的一种扩展。信息公开便于公众选择绿色能源及环保产品和服务。绿色标志目前在电力生产与消费领域正被广泛应用。这类政策有利于可再生能源市场的发展，唤起公众的环保意识，对执行环境政策进行监督。

　　发达国家发展可再生能源具有代表性的政策主要有：英国颁布的《非化石燃料公约》，其基本内容是电费加价和公开招标。德国２０００年颁布的《可再生能源法》，实质是确定可再生能源上网权，并通过偿付率对可再生能源上网电价实行优惠。美国制定的配额制（ＲＰＳ），目前已在８个州开始实施。内容可概括为对可再生能源发电实行强制市场份额，规定在地区电力供应中占有一定的比例。荷兰１９９７年建立的绿色证书系统，其特点是国家规定可再生能源发电计划，利用绿色证书来完成计划执行的管理及监督。丹麦正准备实施的绿卡制度，把可再生能源发电配额与绿卡结合起来。市场将自己建立起完成配额所必须的价格机制。

　　这些政策的共同点是，在发挥市场作用的同时均带有行政强制性。有的国家已对可再生能源立法，大部分都对可再生能源发电规定了配额，保证了可再生能源发电的优先上网权，电量全部吸纳及优惠电价。在电力市场竞争中对可再生能源发电实行政策保护。

　　三、中外小水电政策比较

　　我国农村小水电发展得到了各级政府的支持，先后出台了一系列鼓励建设开发的政策。按种类划分，大部分属于经济激励型，行政强制型和创建市场型较少。属行政强制型的政策是《电力法》中关于农村小水电的规定。属创建市场型的政策是国家关于农村小水电“自建、自管、自用”的方针。属经济激励型的政策包括：“以电养电”政策，国家扶贫资金、民族资金、边境资金等直接用于农村小水电建设的政策，水利、电力企业所得税两年免征、三年减半征收政策，小水电交纳６％增值税政策，小水电建设专项贷款政策（已取消）。

　　与国外经验比较，我国现行农村小水电政策是以基于计划经济的经济激励政策为主，而很少涉及市场经济的基本要素，即价格和供需关系等，市场机制的作用基本没有体现出来。行政强制型政策中也没有对农村小水电作定性和定量的规定，尤其是在上网权、电量方面缺乏具体配套政策和操作性。创建市场型政策虽然出台较早，涉及到了产权问题，但很不完善，在国家经济体制改革的诸多复杂因素下难于执行。在经济激励型政策中侧重于利用税收和补贴的调节作用，而没有充分利用价格这一市场要素对资源的配置作用。由于取消了专项贷款、财政补贴的有限性和６％增值税政策在大部分地区没有得到执行，具有公益性质的农村小水电实际上是在激烈的市场竞争中随波逐流。如不及时采取必要的保护措施，在“厂网分开、竞价上网”的电力体制改革中，农村小水电将会遭受更大的冲击。总之，脱离了政府政策扶持，是我国农村小水电在电力市场竞争中步履艰难、发展迟缓的重要原因。

　　在制定政策过程中，许多发达国家和发展中国家都侧重于行政命令的方法，强制推动可再生能源发展。原因是在初期，可再生能源技术较之常规能源还很不完善，缺乏商业化运作的基础。在这种情况下，运用标准、禁令、许可证和配额等行政强制手段往往能起到较好的效果。从长远的观点看，采取行政命令、经济激励与创建市场相结合的方法，积极创建可再生能源市场，运用产权划分、股份合作制、环境空间交易权、税收及电价等手段，充分发挥市场机制作用，是促进可再生能源健康快速发展的有效途径。

　　四、对我国农村小水电发展政策建议

　　农村小水电具有清洁能源和保护生态环境的特性，制定扶持政策时应将农村小水电政策与环境经济政策结合起来。也就是要充分考虑到它对小流域治理、以电代柴、生态保护及减少排放所起到的重要作用，保证与有关部门政策的融合性，达到提高经济效益的目的。

　　１．强化行政强制型政策

　　借鉴国外成功经验，在向市场经济过渡时期，应更多运用行政强制型政策。如配额制及各级政府的有关法规。政策制定重点应明确和量化农村小水电市场份额和发展目标，确保优先上网及收购全部电量。

　　目前国家有关综合部门已对可再生能源配额制等政策进行了大量研究，建议尽快通过组织试点分步实施。争取国务院出台关于加快农村小水电发展的法规，同时推动地方政府法规的制定。如广东省１９９６年出台的《关于加快农村小水电建设的决议》，这一具有法律约束力的地方法规，从农村小水电管理体制、优先开发、优先上网、优先收购、电价机制、财政补贴及融资等方面做了明确规定。有力地推动了广东省农村小水电的发展。该法规具有在全国推广的价值。

　　２．突出电价配置资源的作用

　　我国电价体系就环境方面而言依然存在严重扭曲现象。突出表现在高污染的火电生产原料价格偏低，由污染造成的环境成本没有计入生产成本，环境空间被无偿使用。今后在确定电价机制时，应考虑环境因素的影响，使电价准确反映电力与环境的真实价值。最终建立起一个可持续发展的价格机制。建议在当前电价扭曲的前提下，对农村小水电进行价格补偿，上网电价起码不应低于火电电价。在实行厂网分开，竞价上网后，政府对农村小水电上网实行市场价格保护。不直接参与同常规能源竞争，高出电网平均电价部分列入电网维护费在全网分摊。

　　３．完善税收政策

　　要继续执行“水利、电力企业所得税两年免征、三年减半征收”和“小水电交纳６％增值税”政策。应明确不转供大电网电力的小水电，应按照“交６％，免１１％开具增值税发票”核定电网供电部门的增值税额或实行先征后返，确保落实小水电减税政策。参照国外经验，应积极制定能源环境税收政策，对能源生产过程中产生的环境污染，特别是二氧化碳等温室气体增设排放费，收费全部用于补贴农村小水电等清洁可再生能源建设。

　　４．加强农村小水电投融资的政策导向 农村小水电具有很强的公益性质，因此需要政府在财政预算、投融资渠道及信贷市场方面给予扶持。国家应建立起一个长期稳定的投资信贷体系，使更多的资金投入农村小水电建设。建议将小水电建设投资计划列入国家各级财政预算，财政资金主要用于资本金配置、小水电技术进步、质量检测和售后服务体系建设等。恢复小水电建设专项贷款，并对贷款实行贴息政策。恢复农村小水电建设专项贷款，贷款期限２５年至３０年。通过开放市场，吸纳社会、外资和私营企业投资，实现投资主体多元化，多渠道、多方位筹措小水电建设资金。

　　５．创建农村小水电市场

　　农村小水电政策最终应立足于市场，体现“谁污染、谁付费，谁治理、谁受益”的原则，形成能源与环境发展良性循环的市场机制。随着我国电力体制改革的不断深入，应积极创建市场，通过产权划分、权利下放、私营化、公开招标、许可证与环境权交易等多种手段促进环境保护与小水电资源合理开发利用。

　　作者单位：水利部水电及农村电气化发展局，田申为副局长