关于缓解北方地区水供需矛盾方略的认识

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简介： 缓解北方地区水供需矛盾要从社会、经济活动方式与资源条件协调来考虑，同时要提高人们对节水的认识，建立节约用水、提高用水效率的有效机制。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，要“采取多种方式缓解北方地区缺水矛盾，加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设”，是非常及时的、正确的，但南水北调工程中的许多问题仍然值得认真研究。
关键字：水供需矛盾 节水 南水北调

我国北方地区干旱缺水，生态环境日趋恶化，水资源不足已成为地区经济和社会发展的重要制约因素。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出，要“采取多种方式缓解北方地区缺水矛盾，加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设”，是非常及时的、正确的。在学习领会《建议》精神的过程中，笔者就缓解北方地区水供需矛盾方略谈几点个人体会和认识。重点讨论两方面的问题，一是对采取多种方式缓解北方地区缺水矛盾的理解和认识，二是对南水北调工程有关问题的几点看法。

一、关于采取多种方式缓解北方地区缺水矛盾的认识

一? 社会、经济活动方式要与资源条件相协调

黄淮海流域突出特点是水资源与其他自然资源分布组合极不协调，水资源量明显偏少，而矿产资源丰富。流域面积占全国陆域面积的１５％，多年平均水资源量只占全国的７．７％，人均占有量仅有５００ｍ３，而且降水量时空分布极不均衡，经常发生连续枯水年?海河流域连续 ７年以上的枯水期已出现过 １４次。流域内耕地面积占全国３９％，煤炭资源保有储量约占全国７０％，陕甘宁天然气资源量占全国１１％，冀东铁矿是我国三大铁矿床之一，等等。

新中国成立５０多年来，黄淮海流域的社会、经济发展取得了巨大成就，居全国重要地位。目前，流域总人口和国内生产总值均占全国１／３以上，粮食产量占全国４０％左右。长期以来，国家和地方政府在确定流域的产业结构与布局、城市发展布局、各类优势资源的开发和利用方式选择，以及人们的社会行为准则规范等方面，均忽视了流域水资源的可承受能力。黄淮海流域出现的水资源严重短缺，生态环境急剧恶化的局面?是人们无限制地索取有限水资源的必然结果。因此，人们需要纠正不重视自然约束条件的错误，调整社会、经济现行的活动方式，人与自然和谐发展才是必由之路。

１．调整农业结构，改变耕作方式

农业是用水大户，１９９８年黄淮海流域农业灌溉用水占流域总用水量的７０％，水消耗量占流域总消耗量的７６％，农业节水对缓解缺水矛盾具有重要意义。积极推行节水灌溉技术无疑是农业节水最重要的途径，应下大力气抓紧落实。笔者认为农业用水应主要立足于开发利用当地水资源，要依赖于远距离调水是不现实的，因为农业对水价的承受能力较低，而国家进行长期补贴也负担不起。因此，缺水地区要通过调整农业结构、改变耕作方式、因地制宜处理好水土关系、依靠科技手段努力提高水土资源的利用效率和效益，走低耗水的农业发展之路。

近１０多年来? 黄河流域的灌区发展较快，尤其是黄河下游不考虑水资源条件，盲目发展灌溉面积，使灌溉用水量逐年增长，如１９７０～１９８９年年均引黄水量为８１亿ｍ３，１９８０～１９８９年增至１０６亿ｍ３，１９９１～１９９５年因黄河连年断流不得不又降至９７亿ｍ３。

黄淮海流域今后农业的发展必须充分考虑当地水资源条件和特点，下决心调整农作物的种植结构，压缩高耗水型作物的种植面积，如水稻、冬小麦，多发展低耗水型的高产作物和耐旱的作物品种；选种生长需水期与地区雨热供给基本同期的作物，提高雨水资源有效利用率，如玉米、花生、薯类等；重视发展耗水少、科技含量高的经济作物。

在耕作方式方面也需要根据流域的水资源条件，依靠科技进步因地制宜地进行调整和改变。如采用蓄水保墒耕作技术和农田覆盖栽培保墒技术，减少无效蒸发量；建立农业科技服务体系，指导农民利用水肥耦合及高效利用技术，提高化肥和水的利用效率，达到增收节支、减少面源污染的双重目的；适时限量浇好作物的关键水，实现降水、土壤水、灌溉水三水互补，提高作物对土壤水的利用率。总之，要改变以往的粗放方式，全面推行科学种田和管理的耕作方式。

建议黄淮海流域农业用水总量应以１９９７年农业用水总量作为今后农业发展用水的上限控制目标，发展灌溉面积只能在不增加农业总用水量的前提下进行，并力争到 ２０１０年农业用水量能出现下降的趋势。

２．调整工业结构与布局，削减用水量和污染物排放量

工业用水比农业用水在数量上要少得多，但工业用水量的７０％以上要转化成工业废污水。不断增加的大量工业废污水不作任何处理就直接排放，必然对江、河、湖、泊和地下水造成严重污染，如淮河、海河、巢湖等已遭到严重污染。因此，北方地区应重视调整工业结构与布局，削减大耗水工业，在大力发展高新技术产业的同时，用高新技术改造传统产业。工业发展用水从“源头减量”对缓解缺水矛盾和水环境治理具有十分重要的意义。

以往我国对北方地区的工业发展布局，强调发挥地区资源优势，从工业的角度考虑问题较多，而严重忽视了地区水资源与矿产资源分布极不匹配的特点，以及水资源和环境的可承受能力。

总之，北方地区的工业发展布局和工业结构现状，与当地的水资源和环境容量极不协调，加上遍地开花的乡镇“五小”企业的发展，已给当地的水资源和水环境造成极大的负面影响，使黄淮海流域出现了水短缺和水环境恶化的双重危机。

《建议》指出“工业改组改造和结构优化升级，是经济结构战略性调整的一项十分紧迫的任务”，这点对北方地区尤其重要，“十五”期间要坚持以市场为导向，以技术进步为支撑，大力调整产业结构，对现有的大耗水、重污染的企业进行改组改造和结构优化升级。对国家重点骨干大企业、产品市场前景好的传统产业要用先进技术进行改造，优化产品结构，提高产品质量，节能降耗，减少污染；对一些设备技术落后，产品销路不好的老企业，坚决进行关闭或转产，因地制宜发展用水量少、污染少的替代产业。今后北方缺水地区经济发展在选择发展产业和工业行业、新建工业的布局等方面，都要充分考虑当地水资源条件的承受能力，协调好经济与水资源、环境的关系。

二?狠抓节约用水?提高用水效率

１．节水需要提高人们的认知程度，调动全民的积极性

目前，北方地区缺水与浪费水的现象并存。在地方政府领导为缺水严重，因缺水造成经济损失而坐立不安的同时，又对普遍存在用水浪费和效率低下的现象显得缺少良策? 原因何在？笔者认为原因之一就是人们珍惜水资源、保护水环境的意识淡薄，缺乏水资源短缺的危机感。

因此，推动节水必须全民动员，要有群众的广泛参与，调动全社会的积极性。要利用一切可利用的途径进行宣传教育工作，一方面使群众都能了解为什么要节约用水，了解水资源循环再生的原理，为什么要保护水环境的道理，另一方面地方政府要组织群众参与有关决策，如采取听证会的形式，群策群力，只有提高群众对水资源的认知能力，建立起水资源危机意识，才能真正做到将节约用水变成人们从事各项社会活动的行为准则。

２．建立节约用水、提高用水效率的有效机制

目前，我国经济和社会活动中，用水不合理、用水浪费、用水效率低下的现象普遍存在。要改变这种状况，必须建立相应的有效的制约机制，规范人们从事各项活动的用水行为，确保切实做到合理用水、节约用水，提高用水效率。建立有效的节水机制需要法律、政策、行政和经济等多方面的有机配合，协同一致。

１?强化节水法制。建议《水法》第一章总则原第七条“国家实行计划用水，厉行节约用水”修改为“我国是缺水国家，节约用水，提高用水效率，保护水源是每位公民的责任和义务。节约用水，建设节水型农业、节水型工业、节水型社会是基本国策。各级政府应组织调动公民节约用水的积极性，加强节约用水管理。”另外，在第四章用水管理中，也应增加节约用水和提高用水效率的内容。

２?利用政策和经济手段促进节水，提高用水效率。国家和各级政府制定各项政策时都要注意到有利于节水，有利于提高用水效率。对原材料工业实施调整结构政策，改造或关闭技术落后、浪费资源、污染严重的“五小”企业就有利于节约用水，保护水环境。大幅度提高城市和工业用水的水价，计划用水，定额管理，超额用水加价的政策，就是促进节水，提高用水效率的最有效的经济政策和措施。对城市居民实行征收污水处理费的政策，既有利于节水，也有利于减少污水排放量和处理污水的费用。

３?强化用水的行政管理。用水的行政管理包括宏观管理和微观管理两部分。国家级的水行政主管部门主要是进行宏观的用水管理，如编制全国和流域的水资源利用规划；对主要江河湖泊水资源进行优化配置；制定用水有关政策和用水计划；代表国家进行水的产权和使用权管理；协调流域间用水关系和主要矛盾，以及处理重大水事纠纷。地方各级水行政管理部门要强化用水的微观管理职能，理顺关系，建立统一的水管理体制，利用高新技术提高管理水平，将用水管理工作真正落到实处。用水的微观管理是用水管理的最重要环节，承上启下，关系复杂，任务繁琐，矛盾和困难较多，急需培养一批精通业务，有创新和开拓精神，责任感强的管理干部队伍。

二、关于南水北调工程有关问题的几点看法

《建议》提到要“加紧南水北调工程的前期工作，尽早开工建设”，这是为了缓解北方地区缺水矛盾采取的工程措施。国务院还召开了南水北调工程座谈会，朱?基总理在会上强调必须正确认识和处理实施南水北调工程同节水、治理水污染和保护生态环境的关系，务必做到先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水，南水北调工程的规划和实施要建立在节水、治污和生态环境保护的基础上。在学习《建议》和总理讲话的基础上，对实施南水北调工程有关问题谈以下几点个人看法。

一?关于南水北调工程规模问题

目前，正在进行的研究确定调水工程规模和分期实施方案是非常必要的，根据客观条件的改变调整以前规划的调水规模是情理之中的。早期南水北调工程规划的调水规模较大，其原因是多方面的。一是当时除了考虑工业和城市发展需水外，还考虑利用北方地区丰富的耕地资源，扩大灌溉面积增产粮食，农业用水量占较大比重；二是在计划经济体制下，大型水利工程建设都是国家投资，供水不计成本，投资不讲经济效益，导致用水定额偏高，预测需水量偏大。

大幅度提高城市和工业用水的水价，狠抓节水是国家的既定方针。因此，编制南水北调工程规划，必须遵循社会主义市场经济规律，在节约用水的前提下正确预测调水的市场需求量，确定合理的调水规模。调水工程的规模与水市场需求状况密切相关，而水市场的大小又与节水程度、水价高低有直接关系。确定调水工程规模要充分估计到节水对水市场需求产生的影响，要考虑调水的水价较高对水市场需求的影响。

从对水价承受能力的角度考虑，调水工程的水市场主体应是城市生活、商业用水、工业用水、城郊的高效设施农业、养殖业用水以及部分经济作物灌溉用水。主要用水户的特点是用水量基本稳定，要求供水的保证率高，水质好。一般的种植业难以承受调水的高水价，灌溉用水应主要利用当地水资源，在遇到特大旱年需要进行农业应急补水救灾时，可由国家或地方政府从救灾款中出资补助水价差额。基于以上考虑，调水规模有可能比早期规划规模要小得多。

由于影响北方水市场需求量的因素十分复杂，预测与实际可能出现较大偏差，工程采取分期实施对减小投资压力，减少投资风险是较为适宜的措施。

二?关于南水北调工程建设投资和供水价格

水价是确定南水北调工程规模的核心问题，但水价计算又与工程性质、投资筹措方式和运行机制有关。据国务院国发〖１９９７〗３５号文印发的《水利产业政策》，水利项目根据其功能与作用分为甲、乙两类。南水北调工程的主要任务是供水，应属以经济效益为主，兼有一定社会效益的乙类项目。目前，关于南水北调工程性质问题的争论较多，有多种意见。笔者认为南水北调工程是国家在较大范围内进行跨流域水资源优化配置的重大战略性工程，它关系到国家经济社会可持续发展、生态环境改善，也关系到子孙后代的长远利益，从这个角度看该项目不同于一般的供水工程，具有较强的社会公益性，项目建设应不以盈利为主要目标，但项目建设与运行管理要遵循社会主义市场经济规律，追求经济、社会和环境的最佳综合效益。

南水北调工程建设总投资包括主体工程投资和配套工程投资两部分。主体工程建议采取多元化投资方式，主要筹资途径有中央政府、地方政府，受益的国有或集体企业集团等方面投资，以及利用银行贷款。中央投资的来源包括中央财政预算内的基建投资、特别国债资金和中央水利建设基金。地方政府投资来源主要是地方财政预算的基建投资、转贷的特别国债资金、地方水利建设基金等。

建议“十五”期间中央增发特别国债用于南水北调工程建设，提高现行水利基金提取比例，同时建立南水北调工程建设基金。基金来源主要来自调水受益区大幅度全面提高水价，工业和居民每立方米用水价要平均增加０．５元以上，提价增收部分的５０％用于主体工程建设，５０％用于地方配套工程建设。

调水工程供水价格的定位应以实现微利经营为目标。还贷期的水价核算应包括供水成本、贷款还本付息和获得合理微利（免缴纳税金）为原则，分段核算干渠各分水口门的供水成本和水价。利用银行贷款的比重对调水的供水水价影响较大，贷款比重大，水价就越高，贷款比重占总投资的２０％～３０％为宜。

三?关于南水北调工程建设和运行管理体制问题

南水北调工程建设和建成后的运营管理机制，应符合社会主义市场经济体制的要求，首先要有明确的工程责任主体，对项目的建设和运营全过程负责，并承担风险。实行法人责任制和资本金制度，企业化经营，工程建设要严格执行招投标制度。

南水北调三条线情况有较大差异，建设和运行管理体制也应有所区别。如?东线调水是在江苏省现有江水北调工程的基础上的扩建和延伸?江苏省的江水北调工程除供水外，还具有防洪、除涝、航运等多种功能，调度十分复杂。从现状出发东线工程采用分段建设和分段经营管理的方式有利于协调省际间的利益关系。江苏省在目前苏北供水局的基础上组建引江供水股份有限责任公司，负责省内引水工程的建设、维护、管理调度，并按签订的售水合同向北方地区?山东、河北、天津?供水。成立东线北方股份有限责任公司，负责南四湖各口门调度管理，及其以北输水干线建设和管理，以合同方式从江苏省买水，向山东、河北、天津售水。成立山东省江水股份有限责任公司，企业化经营，负责东平湖青龙闸以东的引水线路建设和供水的经营管理，与东线股份有限责任公司签订购水合同，并向省内胶东半岛各市供水。同样，对于中线调水工程可考虑成立中线江水股份有限责任公司，负责中线主体工程的建设和向各省?市?供水的经营管理。河南、河北、天津、北京用水要分别成立省?市?中线江水股份有限责任公司，负责本省?市?的利用江水的配套工程建设、江水的购入和经销。

调水工程建设采用多元化投资方式，工程运行管理是企业化经营，公司为独立法人主体，实行董事会领导下的总经理负责制。东线北方股份有限责任公司和中线江水股份有限责任公司均由国家控股，便于国家进行宏观管理和调控。

四?关于南水北调工程项目的风险问题

南水北调工程建设除存在着一般工程具有的风险外，还存在着特殊的风险，需要认真研究，采取对策减少风险损失。

１．市场风险

调水工程市场风险是指工程建成后有可能出现调水卖不出去的风险。出现风险的可能因素有?因需水预测偏大，工程规模超过实际需要；受水区遇丰水年当地水资源已满足需要；用水省?自治区、直辖市?的配套工程因多种原因没完成，用水量较长时期内达不到计划用水指标；水价较高，用户采取其他较经济的替代措施减少用水量；水质达不到合同要求，用户拒绝认购。

２．工程风险

中线调水工程的水源是汉江上的丹江口水库，分析海河和汉江流域的水文资料在７０年中出现 １１年同枯年份，这表明中线工程存在华北出现枯水年急需补水时，而汉江无水可调的风险。另外，中线工程沿线的调蓄库容较小，输水线路长，存在供水安全的风险。

东线工程利用河道引水，存在水质污染的风险。淮河流域的污染治理正在进行中，海河流域污染治理工作也将全面展开。但是，即使在治污达标以后通水，东线工程供水仍然存在发生意外污染事故的水污染风险。

由于南水北调工程是国家在较大范围内进行水资源优化配置的重大举措，它涉及到国家与地方之间、省际间、部门间的利益调整和再分配，由此引发的各种矛盾错综复杂。目前进行的南水北调工程规划编制工作，必须以国家利益和全民利益最佳为准绳协调各方面的矛盾，但也必需看到协调工作的难度是很大的，有高层次领导机构参与重大问题协调工作是必要的。建议国务院有关部门尽早研究实施南水北调工程与进一步优化黄河水使用方案问题，尽早研究确定使用引江水与引黄水在价格上存在的巨大差别问题，以利于实现北方地区水资源的优化利用，协调解决各种矛盾。

作者为国家计划发展委员会宏观经济研究院研究员