农业水价承载力研究

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简介： 新中国成立以来，我国的水费经历了多个历程。１９６５年，水利电力部制定了《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，该办法虽经国务院批准颁布实施，但受“文化大革命”的影响未能在全国执行。１９７９年，水利电力部在广东省东莞市召开了全国水库养鱼与综合经营座谈会，会上针对如何加强我国现有水利工程的经营管理、水费的计收和管理等诸多问题进行了讨论，水价问题开始步入正常轨道。
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一、农业水价演变历程

新中国成立以来，我国的水费经历了多个历程。１９６５年，水利电力部制定了《水利工程水费征收使用和管理试行办法》，该办法虽经国务院批准颁布实施，但受“文化大革命”的影响未能在全国执行。１９７９年，水利电力部在广东省东莞市召开了全国水库养鱼与综合经营座谈会，会上针对如何加强我国现有水利工程的经营管理、水费的计收和管理等诸多问题进行了讨论，水价问题开始步入正常轨道。１９８２年２月水利部向国务院呈交了《关于核定水费制度的报告》，报告指出，制定水价应以供水成本和利润为依据。１９８４年７月，中共中央书记处纪要提出“要修订水费标准，拟定全国计收水费的原则，对提高水费以后发生困难的地区和部门，要进行补贴，宁可将水费补贴在明处”。１９８４年冬，水利电力部拟定了《重新核订水利工程收费制度的暂行规定》上报国务院，１９８５年７月２２日经国务院批准并以国发〔１９８５〕９４号文《关于水利工程水费核订、计收和管理办法的通知》转发全国遵照执行，此后许多省市都对供水成本进行了测算，并拟定了水费改革方案。１９９４年，水利部以“水资政”〔１９９４〕５５３号文向国务院报送了《关于报送〈水利工程供水价格管理办法（送审稿）〉的报告》，第四条指出，水利工程供水价格由单个工程逐一核定。１９９７年，国家计划委员会颁布了《水利产业政策》，规定新建水利工程的供水价格，要按照满足运行成本和费用、交纳税金、归还贷款和获得合理利润的原则制定，原有水利工程的供水价格，根据国家的水价政策和成本补偿、合理受益的原则区别不同用途，在３年内逐步调整到位，以后根据供水成本变化情况适时调整。自此，水价收费有规可循，并逐渐步入正轨。

２００１年，国家发展计划委员会会同水利部、农业部印发了《关于改革农业用水价格有关问题意见》。２００２年３月，国家发展计划委员会发布了《关于改革水价的指导意见》，主要内容包括：妥善处理农业水价改革与农民承受能力的关系。农业用水价格也要在清理整顿中间环节乱加价乱收费的基础上适当调整，但要注意农民的承受能力。可以考虑对农民采取核定合理灌溉用水定额，定额外用水较大幅度提价的办法。农业水价的具体改革方案，国家发改委、水利部和农业部将会同有关部门进一步调查研究。在充分听取各地区、各部门意见的基础上，形成意见报国务院审批，待国务院批准后再下发各地执行。

改革农村供水管理体制，改造供水渠系和计量设施，加强农业水价的管理和监督。要逐步理顺供水体制，减少农业供水的中间加价、收费环节。同时，加大农业灌渠改造的投入，减少水的流失和渗漏，并逐步完善计量设施，实行按用水量计量收费。各级价格主管部门要将农村水价纳入管理范围，合理核定到农户的最终水价，实行水量、水价、水费“三公开”，提高水费管理透明度，强化监督检查，取消各种搭车收费和加价，切实减轻农民实际的水费负担。

二、农业水价政策落实概况及其剖析

１．农业水价政策落实概况

２００２年６月，国家发展计划委员会办公厅、水利部办公厅发出了《关于开展百家大中型水管单位水价调研的通知》，组成了５个调研组，通过调研获得了丰富的第一手资料。从中我们可以了解农业水价政策落实情况，以中南５省（自治区）为例加以说明。

从表中可以看出，中南５省（自治区）农业水价远低于供水成本，只占供水成本的３５％左右，尽管如此，水费的收取率仍在１０．３％～８６％。华东地区情况也类似，在调查的２３家水管单位中，有１８家向农业供水，平均价格为０．０１９８元／ｍ３（全国平均为０．０３元／ｍ３），农业水价不足供水成本的一半。

２．农业水价政策难落实剖析

我国出台了农业水价政策，但落实情况并不令人满意。从１９８５年制定有关农业水价政策，至今已经过去近２０年了，当初制定的目标一直没有实现，后来制定的系列政策也趋近这个目标，到现在为止，也没有实现。这值得我们反思。出现这些现象的主要原因是：

（１）对水资源价值的认识存在误区，目前局部好转，整体变化不明显

长期以来，由于受水资源是“取之不尽、用之不竭”传统思想的影响，在人们的意识深处根本没有水资源商品性概念，尽管近几年来随着研究的不断深入和有关专家学者的不断呼吁，人们对水资源短缺有了一定的认识，对水资源具有商品属性有了不同程度的认可，但用户特别是农民对此认识还有一定的滞后性，“水从地前过，不用白不用”的思想在短时间内还难以消除。提高水价，尽管在可承受的范围之内，一时间抵触情绪仍很大，接受还有一段过程。从整体上来看，局部认识深刻，整体变化不明显。

（２）政策落实缺乏现实的推动力，干扰性强

政策的落实受多种因素影响?这与影响农业水价调整的多种因素有关。如在特定的历史环境条件下，怕增加农民的负担，农民负担过重是“三农”问题中重要问题，国务院早有明文规定，农民负担不能超过上年纯收入的５％，由于认识的错位，增加水费就是增加农民负担，这在一定程度上影响了农业水价的调整，干扰了政策的落实和实施。

（３）农民承受能力有限

由于工农业剪刀差的存在，农民的收益相对较低，客观上形成了农民的承受能力极其低下。根据有关学者的推算，一些地区１ｈｍ２地收益在３０００元左右，其中不包括农民所投入的劳动，如果将农民的劳动折价计算在内，种地的收益实际上是一个负数。如此低的承受能力，不可能承受过高的水价冲击，这是农业水价不能提高的最根本原因。

（４）基础设施不完善

农业供水设施不完善，计量落后，这是导致大水漫灌、浪费水的重要原因之一。加强农田基础设施的配套工作，是节水农业发展必须认真解决的问题。

三、农业水价改革面临的背景及困境

目前，农业水价改革面临的背景并不乐观，主要表现在以下几个方面：

（１）节水农业成为农业发展必由之路，政府学术界提高农业水价呼声普遍高涨，用水主体农民则与之相反

我国水资源短缺，多年来政府和有关学者呼吁提高农业水价，提高水资源利用率和利用效率，在学术界与政府部门基本达成了共识，一些政策也向这方面努力。但用水主体农民则与之相反，大部分不配合甚至持敌视态度。农业用水管理主体和用水主体的矛盾很激烈，成为农业水价改革面临的困境之一。

（２）农业水资源“零增长模式”，工业和城市挤占农业水资源严重

根据有关预测，未来农业发展依赖的水资源只能是“零增长模式”，增加的水资源只能是工业、城市生活。从历史上来看，农业水资源向非农转移趋势非常明显。

这种农业水资源转移，在一定程度上侵犯了农业水权，农业不得不靠投资节水农业来实现其增长，由此带来了一系列问题，主要是利益补偿机制未建立起来。节水农业在很大程度上是公益性事业，投资的主体不能是农民，城市与工业必须向农业进行补偿，否则是不公平的。缺乏有效的水资源“农转非”补偿机制，成为农业水价改革的困境之一。

（３）农民增收持续减缓

农民收入增长缓慢是当前农业和农村工作面临的最突出问题，已成为制约国内消费需求回升的主要因素。“十五”期间，若不采取有针对性的措施扭转农民收入增幅逐年下降的局面，国内潜在的消费需求就难以真正启动，我国的经济增长率将会回落，国民经济稳定回升的局面将难以持续。根据有关统计资料估计，１９９７～２０００年，农民人均纯收入年均仅增长４．０％?比１９７９～１９９６年年均增长１６．０％的升幅回落了１２个百分点。更为严重的是，１９９７年以来农民纯收入的增长速度不仅很低，而且呈现出逐年下降的趋势：１９９７年为８．５％，１９９８年为３．４％，１９９９年为２．２％，２０００年进一步降到了２．１％。进入２１世纪以来，增加农民收入成了一个热门话题，专家、学者从不同的角度分析农民收入增长放慢的原因，提出减轻农民负担、增加农民收入的政策建议。

（４）ＷＴＯ背景下农业受到的冲击 我国已经加入了ＷＴＯ，农业受到了不同程度的冲击，既有技术壁垒的限制，也有比较优势下降的冲击。农业水价与生产成本密切相关，直接或间接地影响农产品的国际竞争力。从农业发展的历史来看，成长起来的工业“反哺”农业是一个过程。而我国这个过程将放慢甚至可能断奶。我国是依靠剪刀差来建立起工业的，但当我们有能力来反哺农业的时候，ＷＴＯ规则不允许我们这样做！农业所受的冲击促使我们在水价改革方面必须积极稳妥。

四、农业水价承载力问题

通常认为，水价构成的基本公式如下：

水价＝水资源本身价值＋水生产成本＋正常利润＋污水处理费（１）

笔者认为，它是从经济的角度来定义的一个基本公式，目前普遍采用。但这个公式并不是完美无缺的，它也存在缺陷，其最大的问题就是对水资源的供需情况没有充分地考虑，我国水资源时空分布存在很大的差异，供需矛盾差异大，一些地区水资源丰富，而大部分地区供需矛盾严峻。在这种情况下，完全套用（１）式进行计算是不合理的。为此笔者提出了水价制定公式组。公式组有两个公式组成，其中，第一组与（１）相同，它适用于水资源丰富、供需矛盾不尖锐的地区。另一个称为承载力水价法。其具体公式如下：

Ｐ＝（２）

在式（２）中，Ｐ为承载力水价，Ａ为承载力水价计量因素，Ｋ为系数，Ｑ代表农业用水量。

所谓的承载力水价，就是考虑用水者承受能力的水价。承受力是制定水价的重要指标，水价只有在用户承受力范围之内，用户才能接受，如果水价超过承受力，就会引起各种问题。

目前，在关于农业水价问题上，学术界和政府基本的观点是应该达到水资源供应成本，或者在成本的基础上考虑微利。但笔者认为，这是从水利经济的角度考虑问题，没有从ＷＴＯ背景和社会经济条件下考虑水价。

把握ＷＴＯ条件下农业水价调整方向，需要充分利用ＷＴＯ规则，为此，我们必须十分了解和运用“绿箱”政策（不引起贸易扭曲的政策）和“黄箱”政策（产生贸易扭曲的政策），将其用足用好。ＷＴＯ《农业协议》规定，政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人承担而不是从消费者转移而来，没有或者仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产的影响很小的支持措施，以及不具有给生产提供价格支持作用的补贴措施，均属于“绿箱”措施。其中与农业水价密切相关的规定包括在农业基础设施建设（电网、道路、市场、港口、供水、防洪、及环保项目的建设等）项目中，该协议规定，对于资金支出只能用于农业基础设施工程项目的建设，不得用于对农业生产者提供直接的补贴。根据此协议，为了增加我国农业产品的国际竞争能力，农田水利建设等农业基础设施投资应该主要由国家投资，农民不应该承担过多的基础性公益性任务，因而在农业水价制定和计算上，国家投入资金的部分不应该再记入农业水价范围内。

分析ＷＴＯ国家农业水价的现状对我们制订农业水价具有重要的参考价值。许多加入ＷＴＯ的国家，为了增强农业的竞争力，常常对灌溉用水实行补贴，工程投资主要依靠政府补贴和水电、工业部门偿还。为此，我们查阅一些政府对灌溉用水补贴情况，欧洲各国补贴灌溉费用的４０％，加拿大补工程投资的５０％以上，日本补工程投资和维护管理费用的４０％～８０％，印度大型工程补年费用８０％，秘鲁补助大型灌溉工程的全部工程费用，坦桑尼亚补助全部工程投资和运行管理费，澳大利亚和马来西亚补助全部工程投资和部分运行费用，巴基斯坦的印度河下游灌区，国家补助大部分工程投资。

综上所述，在ＷＴＯ背景条件下，对于农业水价应该进行政策的调整，应该将提高农业的国际竞争力作为农业水价调整的重要目标，农业水资源的高效利用不能建立在提高农业水价上，应该建立科技创新、体制创新、机制创新和投资创新上。