加入WTO后中国农产品市场会失控吗？

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加入世贸组织已经迫在眉睫，与各国的经济利益、政治利益密切相关的农产品贸易自由化究竟会给中国农业带来什么？别国利用贸易自由化敲开中国市场大门，我们应该如何提升自身竞争力争取国际市场？国务院发展研究中心研究员、参与中国政府入世谈判的农业专家程国强教授近日就此接受了本报独家专访。

◆农产品贸易自由化矛盾最多、进程最慢

农业问题在整个世界经济中一直以来都占有非常重要的地位，农产品贸易、农业政策是历史上各个国家关注的焦点，从经济全球化的角度来看，农产品贸易自由化是整个经济全球化中步伐最慢的一个，国际农产品市场开放的最晚、步伐最慢。

程国强说，农业问题受到各个国家高度关注，因为它涉及到安全问题、农民收入问题、农村社会稳定问题、文化问题、环保问题等等。从19世纪末开始，农业在整个国际贸易中处于保护主义时代，第一个农业贸易保护方案可以追溯到1840年英国制定的《谷物法》。日本在20世纪初对它的大米实行保护，到目前为止仍是全世界保护程度最高的。后来因为整个欧洲大陆受到战争的破坏、经济危机的影响，尤其是在二战之后，欧洲受到彻底的破坏，面对饥荒的威胁、粮食安全的压力，1957年欧共体成立的时候颁布《罗马条约》，其中有共同农业政策这一重要内容，就是在当时6个国家内部动用资源共同解决粮食问题。

在世界贸易框架中，由于受当时整个国际市场贸易冲突的影响，农业贸易自由化在1986年开始的关贸总协定乌拉圭回合谈判才开始作为议题正式提出来，由此可以看出农业自由化与国家的经济利益、政治利益密切相关。他说，美国是要通过农产品挣钱的，所以提倡贸易自由化；而对欧洲和日本来讲，它们不具备比较优势，开放市场对它是不利的，他的那些执政党的选票恐怕就要受到影响，不得不采取保护措施。

美欧的分歧使整个农业谈判非常困难，换句话讲，农业贸易自由化的步伐非常缓慢，整个谈判进程由于受这些主要国家的约束使之变得非常复杂、非常艰难。程国强说，乌拉圭回合这一谈就谈了7年，到1993年结束，使得乌拉圭谈判非常困难的原因，实质是美欧在农业政策问题上存在分歧，也就是在农业补贴上意见不一致。发达国家都是通过补贴的形式出现，通过政府对农产品的价格、对出口提供补贴来平抑国内各种利益集团的关系，保护农民收入、保持在国际市场产品的竞争能力等等都和一系列的政策措施分不开的，如果对此制定一个国际政策进行管理，这些国内政策就会受到国际政策的约束，当然不会接受。直到1994年才真正形成一个WTO的农业协定，它的生效意味着当时关贸总协定的成员以及1995年以后世贸组织的成员应该按照它的要求逐步推动农产品贸易的自由化，这就是我国加入世贸组织农业方面的背景。

农产品贸易的自由化意味着逐步开放农产品市场，如果你设立关税妨碍进口，就要降低关税；如果你用的是复杂的非关税措施来限制农产品进口，就必须全部取消，要么转化为世贸组织所允许的关税，也就是关税化，要么实行关税配额管理，也要用新的关税配额管理来调整你的进口政策。

◆加入世贸组织不是农产品市场的简单开放

中国作为发展中国家、拥有占人口50－60％的农业就业人口、70％多的人生活在农村这样一个事实，任何一个开放的步骤都要充分考虑到这种利益格局。我们的农业谈判背景，一方面是我们的国内改革已经有农村改革为经验延伸到城市，如果要加入WTO，农业又显示出另外一个重要性，我们要有多大程度的开放性才能保住我们的农业改革进一步深化，如何在开放的环境下保证农业的稳定持续增长，以此支持我国国民经济的稳定增长和为整个经济改革提供一个稳定的农村社会的基础？

程国强说，这是我们考虑的。1995年的农业协定世贸组织给了一个大的框架，要参加这个组织，必须按照它的规则进行，不能因为本国的农业特殊性不对农业方面做出承诺，因此中国很可能必须被动的来推动农业改革，必须不得不开放农产品市场，对管理体制进行改革。

怎么在谈判中把握好一个度？程国强认为，首先要纠正一个认识上的误区，就是加入世贸组织给中国农业带来的不是简单的市场开放问题，它蕴涵着更深层次的改革的压力和挑战。确实，我们在谈判中承诺开放市场，但决不仅仅是开放市场，还涉及在国内的农业政策上、农产品的出口竞争上、出口补贴上、有关企业的进出口经营权上、深层次的管理上等很多方面。如果只是简单的开放市场，闸门我可以随时拉上，一个产品进入过多，我不相信一个政府就没办法把它限制住，对我市场有影响，为什么不能限制？有什么好怕的。关键是它不仅是这样，它对你国内的支持、农业政策等都有要求。尤其是我们的企业在计划经济条件下没有太多的考虑竞争问题，都是政府在考虑，包括质量标准体系、提高品质都是政府来想办法。实际上这不是政府的事情，应该是企业的事情，而过去我们没有这样一个竞争环境企业基本没考虑在国际竞争面前提高竞争力，出了条条框框的市场开放，国内整个市场竞争将面临着组织化程度非常高、竞争能力非常强的跨国公司，我们不怕产品来，我们是怕公司来，谁能应对它？一定要全面考虑加入世贸组织以后对中国农业带来的全面挑战。程国强介绍说，谈判当中我们的承诺从5个层次展开，即农产品市场对外开放；遵守WTO农业协定对国内支持的规定；中国承诺不在对出口补贴及对动植物卫生措施和国民待遇的承诺。

◆市场开放不对等，新措施操作没经验，市场存在失控危机

程国强说，农产品市场要对外开放，实质就是改变我们过去带有计划经济思路的农产品进口管理措施，逐步调整、改革为世贸组织农业协定所允许的进口管理措施。我们担忧的是这种新的政策措施没有用过，操作起来没有经验，可能会导致市场失控。管理不好也可能会回到过去的老路，从而引起贸易上的争端。现在的外贸体制、进口政策如果不做出相适应的调整，就会影响到今后对市场的开放的有效调控。

他说，在加入WTO开放农产品市场承诺条件谈判时，对肉类、蔬菜水果、加工食品按要求降低关税。在此过程中，大豆、大麦最引人关注，大豆1996年就开放了，开放市场的负面影响最近几年开始显现，如果评估关税下降对农产品的影响，可以参考现在这两种农产品所出现的问题，而我们对此也没有足够的方式来抵消这种负面影响。WTO的农业承诺在1995年以来出现很多问题，从关税的角度来看，发达国家在关税化的过程中就出现了两个问题，一是关税高峰，这些国家在将非关税转化为关税时，他们认为敏感的产品提高关税，导致出现一定比例的高关税产品，对发展中国家包括中国出口产生了负面影响。二是关税升级即产品加工程度不断提高，关税随之增高。如果是原料，关税就比较低，如果以这个产品为原料的加工品关税会随之增高，这对发展中国家产生非常不利的局面，因为发展中国家的加工能力、工业基础普遍落后于发达国家，如果发达国家存在关税升级的问题，会打击发展中国家的工业发展，限制工业化推进。而中国正是在这种贸易自由化的条件下谈判，要取得贸易公平化的环境，作为被动一方是不容易的，要求加入没有办法提出条件，加入WTO我们被要求开放市场，但开放并不对等，或多或少的我们会在谈判桌承诺一些对我们不利的条件，引起国内的忧虑是很正常的。

而粮、棉、油、糖、毛产品，国家一直作为关系国计民生的重要农产品，按要求要转化为关税配额管理。关税配额管理在中国又是个新东西，世贸组织的成员也是最近几年才开始用，对世贸组织成员国进行关税配额管理的经验，程国强认为，由于世贸组织农业协定及关贸总协定在这方面的法律漏洞，很多国家用千奇百怪的方法管理，有的国家一国就有4、5种管理方法，对中国来讲，第一是没有经验，第二我们探索这个办法需要一定的过渡期，我国的过渡期没有别国那么长。农业协定规定，农业发达国家1995年开始到2001年结束，有6年的过渡期，发展中国家有十年到2005年结束，我们如果今年年底加入，过渡期实际上只有2、3年，想在这么短的时间把关税配额管理机制弄清楚，从技术上看是非常困难的。第三由于它本身在法律上没有明确规定搞的非常乱，有些国家就提出要求避免在中国出现这样的问题，怎样按世贸组织规定搞好配额管理对我们是个挑战。我们不是保护自己的市场，只是要求对等，如果其他国家可用的办法而限制在我国使用，对我们来讲这是不公平的。

◆国内支持空间受限，负保护的中国农产品赢得国际市场代价高昂

对国内支持WTO农业协定也有一系列的规定，程国强说，由于美欧日等发达国家长期以来对农业都采取高补贴的措施，这一政策的直接后果是对国内农产品市场的扭曲，因此国内的农产品价格都是适中的。他们又都是农产品的出口国、进口国，这种扭曲就被传递到国际市场，规定要求他们减少高补贴对国际市场产生的扭曲作用的国内政策措施。

美国担心中国的农产品今后在国际市场与它竞争，他希望把中国的农业补贴限制在一个潜在的水平，这是美国的战略意图，同时补贴问题如果中美达成一致，他好在新一轮谈判中少一个对手，减少谈判压力。而这对中国意味着我们在对外开放中，今后的管理方式没有经验，对产生的负面影响无法控制，提高产品竞争力就要加大国内支持，但现在国内支持空间又受到限制，包括我们的粮食政策及其他宏观政策都要做出调整，这对中国农业来说是十分危险的。我们只有通用的绿箱政策可以用来扶持农业发展。

在出口竞争问题上，中国承诺不再对出口补贴。程国强说，让人担心的是，在美国要求中国搞自由贸易的同时它做了许多不公平的促进出口的措施，这也造成出口上的不公平竞争。

在动植物卫生措施方面，1986－1993年谈判形成一个动植物卫生协定（SPS），要求中国在动植检方面保持一致，我们中国的农产品很难进入发达国家市场，就是受到技术性的贸易壁垒限制。

此外，国民待遇会导致国内市场竞争更趋激烈，进入中国的外资企业获得贸易权之后将影响中国整个农产品营销体系、服务体系发生深刻变革，尤其是跨国公司的进入。

◆加入WTO是个好消息，关键是怎么将压力变成动力

程国强认为，加入WTO是个好消息，关键是怎么将压力变成动力。随着农产品市场的开放，国内农产品市场国际化趋势加快。而现在我国农产品市场竞争非常不充分，各地区各省相对分割，通过开放的压力消除地区保护，否则将被国外各个击破，可能出现大家都不愿见到的“南进北出”。

同时它对中国的农业管理体制、农业政策带来深刻变化。国内支持政策受限，要根据绿箱、黄箱政策做出调整。随着其他部门的开放，贸易权的改革、国民待遇的实施对部门分割、行业管理的农业提出挑战。现在这种体制可能会让国外产品长驱直入，瓦解所有可能形成的凝聚力。

国内市场竞争更加白热化，国内市场的农产品分配面临跨国公司的垄断。当这一产业的企业还没形成的时候，市场已经被人占了，你根本就没有机会成长。

他说，我们必须足够的估计WTO带来得种种挑战，当然也会给我们带来机遇。在国内市场国际化的同时，也可能出现国际市场国内化的趋势。在上海、江苏、浙江等东部地区发挥比较优势，选择对产业化路子，利用WTO的市场规则是可以实现这一平稳过渡的。这种国际化的压力有助于我们将比较优势转化为竞争优势。政府必须考虑如何给企业创造一个好的发展环境，培养我们的竞争体系和龙头企业，将我们具有比较优势的肉类、园艺等提升为有竞争优势的产品，同时还有利于市场化进程。

◆过渡期短、市场开放大、调控手段受限，中国农业形势严峻

程国强认为，影响首先是宏观方面，由于过渡期短、市场开放大、调控手段受限，因此加入WTO给中国农业带来很严峻的形势。我们重点关注的农产品粮棉油纺毛，由于国内资源禀赋的特征，不具备国际竞争优势，开放后必然受到质优价廉的国际商品的冲击，我国国内农产品主产区会受到不利影响，农民的收入、就业问题将更加严峻。与之同时，原本具有比较优势的蔬果、肉类产品，原因是它属于劳动密集型产品，体现在劳动力廉价上。但我们的产品长期以来按照过去的供求格局来定位生产，在相应的质量、卫生、技术标准上没有考虑到国际市场的要求，本身的科技含量是不够的，在品质上是难以竞争的。而发达国家技术方面的壁垒又比较高，船破又碰顶头雨，有比较优势的产品难以转化为竞争优势，出口受到限制。在这种利益平衡的格局下，从贸易的角度看，进口的冲击要比出口的机遇大。

他说，从政府的角度看，政府解决目前的农村剩余问题增加了难度。对农村的市场化改革是比较成功的，但成功的背后付出了高昂的代价。现在农村改革还存在不到位的地方，比如最近几年农民收入增长迟缓，增长源泉都枯竭了；现有框架下生产的农产品出现普遍卖难的状况，调整还过剩；农村剩余劳动力的转移出现多次反复，市场化进程出现徘徊。直接后果会引发农村社会矛盾，潜伏着很多根源性问题。比如粮食体制改革在市场化问题上取得了成绩，可能会腾出粮食主产区一部分市场，但如果这部分市场自己没占着，反让国外给挤占了，这意味了什么？农村问题事关全局，加入WTO使解决农村矛盾的变量增加了，难度增加了，解决不好潜伏着的问题，将来农村会出大问题。

从具体的产品来讲，基于参与国际竞争的角度把农产品分为两种类型，一种敏感性产品，按照敏感度排序为大豆、油菜籽、植物油、玉米、棉花、食糖，任何国际市场的变动都会影响主产区的生产者收入和市场格局。另外一种为竞争性农产品，肉类、蔬果、加工食品，只要国内政策得当，有可能在国际竞争中占领一定的地位。程国强说，小麦的病害、肉类的疫病给国内构成威胁，在敏感型产品中，大豆及其加工品豆粕、豆油和小麦，因为在品质、单产、成本构成上存在差距。我们规模小没有集约化经营导致成本比较高，由于一些制度上的原因如土地制度，要求我们必须开辟另外的路子来解决。此外我们在科技上也有一些差距，在短期内提高品质技术上很困难。对于有竞争力的产品，不是我们做不出，而是美欧日的技术性壁垒太高。这与我们的企业没有标准的安全体系有关，也与我们的政府有关，政府应该搞好谈判，为我们的企业提供一个好的竞争环境，如果人家用贸易自由化敲开你的大门，我们应该用公平贸易来争取国际市场。在其他国家出口补贴没有完全取消的背景下，没有出口补贴、还向农民收“三提五统”负保护的中国产品赢得国际市场的代价是非常高昂的。