从大学城新圈地运动看土地管理法规的完善

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简介： 随着近年来新圈地运动的兴起，各地大学城建设被视为一种“时尚”，甚至成为地方政府的形象工程。土地管理法制建设如何面对这一前所未有的挑战，如何处理发展高等教育与保护土地资源的关系，探讨保护土地资源与发展高等教育并举的策略已成为各级政府所面临的严肃课题。
关键字：大学城 新圈地运动 土地管理法规

随着我国教育改革的逐步深化，高校招生规模不断扩大，高校后勤服务社会化步伐进一步加快，各类大学校外公寓、分校及校舍的新建、扩建和迁建活动日益增多，形成了一批集中建设的集教学、科研、科技成果转化、生产及生活服务设施于一体的大学园区，即人们所说的“大学城”。大学城对我国来说是一个新概念，20世纪末只是在少数大城市里出现，而今却已发展到连县城也要建大学城。面对这一新圈地运动的蔓延趋势，我们必须从法律的角度加以审视，从而进一步完善土地资源法规的建设。

１、土地市场现状

　　近年来，“圈地风”席卷全国，大片良田惨遭推土机蹂躏，大批农民被赶出家园而处境艰难。尽管此间有关部门至少组织了三次全国范围内的土地市场治理整顿工作。但令人遗憾的是，土地市场秩序依然不容乐观，土地市场中的违法犯罪案件没有得到根本遏制。其中的一个重要原因是，对于部门和个人的土地寻租行为，尤其是地方政府从政绩出发导致的圈地行为，我国尚缺乏有力的防范机制和强硬的惩罚措施。

　　当前我国土地市场存在的主要问题有：一是一些地方违法批地、用地，主要表现为违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放土地审批权等。仅从对全国50万人口以上城市的卫星遥感监测检查情况看，这几年，在新增建设用地总量中，违反规划用地、未批先用、边报边用等违法用地宗数、面积所占的比例都比较大。二是一些地方违法、违规出让土地，主要是该有偿出让的土地却被定为划拨供地，该招标拍卖挂牌出让的土地却被改为协议出让及低价协议出让用地，擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。三是一些地方违规设立各类“园区”，违反规划圈占土地，违法出让其土地审批权，违法供地、用地等，土地浪费问题严重。据对部分“园区”用地情况进行的调查，一些违规设立的“园区”实际上开发程度很低，造成大量土地闲置。四是一些地方土地交易秩序混乱，主要是划拨土地和集体土地非法入市，隐性交易，造成土地收益流失。以下笔者主要就各类园区中的大学城圈地现象加以论述。

２、大学城现象

　　大学城的兴起始于2000年。这年8月，地处河北省廊坊市经济技术开发区内的东方大学城正式开“城”。随后，各地的大学城纷纷上马，越建越多，越建越大，如陕西的西部大学城占地400hm2，山东菏泽大学文化城占地466.67hm2，广州大学城占地4330hm2。就在广州大学城宣布自己是“全国最大的大学城”后不久，南京便宣布投入50亿元巨资，打造全国最大的仙林大学城，占地合7000hm2！如此轰轰烈烈地建设大学城到底有没有必要呢？仅以广州大学城为例，在首批入驻的10所高校中，除了广州美术学院外，其余9所都有自己的分校区或二级学校，其中中山大学在珠海的分校区因其优美的校园风光已成为当地的一个旅游景点。

　　大学城建设的原因，归根结底就是高校扩招所致，缺地、占地问题也由此引出。从我国目前大学的建设情况看，大学城的建设并不像宣传的那样迫在眉睫，那么，热心于大学城建设的又是谁呢？答案只有一个，就是当地政府。

　　当前，大学城在一些地方几乎已成为城市化的代名词。全国大部分省、直辖市都在建设大学城，许多地级市也在规划建设大学城，甚至有的县也在建设大学城。不仅经济发达地区在建，就连需要发展希望工程的经济欠发达地区也在建。据说，某个省更是放出豪言，要建设一个大规模的、能放进100所北京大学的大学城！比如，南方某省历史上就“穷得叮当响”，至今仍被该省称为“穷老大”“穷老三”的两个县也在建大学城。而且，不少地方都追求高起点、超前意识，在大学城的规模和大学城的数量上互相攀比，占地规模少则几平方公里，多则几十平方公里。比如，某省要建立全国最大的大学城，某省要建5个大学城。

　　在大学城理念提出之时，人们认为大学城是一个“四赢”项目——国家赢、企业赢、学生赢、土地赢。可是经过几年的运营，真正实现“四赢”的大学城又有几个？

　　据悉，为了吸引北京某著名高校在珠海建立大学城，珠海市为其无偿划拨土地1万亩，其中3000亩土地作为一级开发用地。结果该高校用这3000亩土地向银行换来近8亿元的资金，再用这8亿元资金开发剩余的7000亩土地。看来，这大学城还真是“白手起家”的好途径。

　　据统计，目前全国除河南(在建)、广西(在建)、湖北(拟建)、云南(拟建)、福建(拟建)、北京(在建)六省、市大学城用地数据不详外，在全国已建的31个大学城中，规划用地总面积已达6146.857hm2，实际用地总面积达3161.937hm2，占规划用地总面积的51.44％。湖南、湖北、广东三省拟建的大学城占地均在2000hm2以上。从已批准和正在申请的大学城用地看，用地位置大多位于市郊，且绝大部分用地为农用地(表1)。

2002年11月，《郑州晚报》发表了一条消息，题目是《又一大学城崛起龙湖》。读者一看题目便知，郑州已不止一座大学城。 2003年秋季，在郑州市下属县级市新郑市龙湖开发区将会有11所大学开始招生，5年后这里将汇集10万名学子。

　　笔者从河南省国土资源厅了解到：根据规划设计，新郑市龙湖开发区被定位为河南省高等教育综合中心，并按功能分为中心区、大学组团、科研组团、居住组团和工业组团。据了解，这些学院每个占地至少几百亩，11所大学占地至少也有几千亩。现在郑州有两个大学城，其中之一的新郑大学城省政府没有批准，是新郑市自己在操作，他们主要靠低地价吸引高校入区，1亩地几万块钱就出手。

　　浙江省温州市高教园区规划区域面积为8km2，大学建设用地为4km2。在6所大学中，温州大学教学用地占857亩，温州职业技术学院教学用地占346亩，温州师范学院教学用地占689亩，温州医学院教学用地占712亩。另外，还有占地650亩的学生公寓区，占地近千亩的公建共享区和附属配套区。

３、大学城违法占地案例分析

3.1办教育是假，炒地皮是真

　　据河北省廊坊市经济技术开发区管委会介绍，为了支持东方大学城的教育产业，把出让给它的土地价格定在每亩5.5万元。这个价格只有市场价的1/6。然而，事实上，值得深思的是：在东方大学城(占地12000亩)的绿化带上建了据称是亚洲最大的高尔夫球场，占地6000亩。也就是说只有5000多亩土地获得了国家的土地使用证，其余6000多亩土地属于违法圈占！众所周知，高尔夫球场是国家严格控制的项目，就算建在商业用地上，也很难通过审批。除此之外，这样的教育用地还被用来大建商品房和高档别墅及其它娱乐场所，这真是教育用地上的一项大突破！

　　由于近年来粮食价格一直下跌，农民进行农产品结构调整又较困难，农民负担沉重，郊区农民耕种田地的积极性不高，时常出现耕地被抛荒的现象，农民开始寻找农田“托管”“托收”的机会，“巴不得政府来征地，早征早好”。因为政府在征地建大学城的同时，也需要对农民进行留地安置，这样一来，原被征地的农民将成为大学城的初始居民，可以靠房地产吃饭，由此一来，大规模的圈占耕地就变得更容易了，土地开发商可以从中大获其利。

3.2非法圈地：“权”和“法”谁大

　　在土地被非法侵占这一重大问题上，法律在行政权力面前显得有些软弱。因为众多违法圈地、大发土地之财的事件背后无一不有地方行政权力的支撑。圈地，是利益驱动所致；有关部门官员违法批地，并进行土地寻租，是受利益的驱动；地方政府为追求政绩而圈地，本质上仍然是受保官、升官的利益驱动。

　　例如，广州开发区位于小谷围岛南岸，共有3个住宅小区、165幢别墅住宅。虽然房主们拥有由原番禺市建委核发的《建设用地许可证》、番禺市国土局核发的《建设用地批准书》和广东省人民政府2002年核发的《房地产权证》，具有国家认定的70年土地使用权和房屋使用权，但2003年4月18日，广州市国土资源和房屋管理局下发了《关于收回广州大学城范围内国有土地使用权的公告》，要收回其中两个小区(谷围山庄和临江苑)的土地使用权。为此，房主们申请了行政复议，随即又向广州市越秀区人民法院提起了行政诉讼。在行政复议和行政诉讼的审理过程中，到目前为止，作为被告的广州市国土资源和房屋管理局一直无法举证大学城的立项是经过国务院的批准且听取了省市人大的审批意见的，也从未提供关于总规划面积为43.3km2的广州大学城具有国务院审批的批文和广东省广州市人大及其常务委员会的审批文件。而根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、《中华人民共和国城市规划法》第二十一条第二款的规定，像大学城这样的工程项目，其中又涉及到了土地特别是基本农田的征用，是必须报国务院审批的。

　　那么，广州大学城的征地手续又是如何完成的呢？一篇题为《小谷围岛热气腾腾大规划》的报道说：“整个小谷围岛分成39个地块办理征地手续，省、市国土部门特事特办。”也就是说，整个大学城本应报国务院审批的18km2的土地，都是由广东省政府自行审批的。

　　“大学城圈地”突出表现在建设单位一方面用计划经济的办法低价拿地，另一方面用市场经济的办法高价供地，即征地越多，所获土地的收益就越大；建设单位圈地越多，未来获利就越大。调查结果表明，一些地区出让土地所获取的征地费不到地价的10％，一些建设项目的征地费标准还是10年前的水平。用土地牟取暴利，已经成为一些单位和个人“寻租”的手段。

　　按照我国法律规定，征地是政府行为，政府只为公共目的启动征地权，土地管理部门是惟一可代表政府实施征地行为的职能部门。然而，少数地方滥用征地权，出现了“什么人都可以征，什么事都可以征”的混乱状况，即不管是什么项目，只要有人来要地，土地管理部门就以招商引资、城镇建设的名义，随意“出让”“批租”国有土地，有的甚至做起了买卖土地的“官倒爷”。

3.3谁在支撑大学城

　　以兴建大学城为由，政府很轻易地将大片土地划拨出来，而在政府所划拨的土地中，已有部分土地变成了商业经营性服务用地。2004年10月30日，从广州市国土资源和房屋管理局传出消息，大学城将于2004年年底出让三块地块的土地使用权，这三块地总面积为7万m2，均为商业性用地，将用来建设超市、酒店、影剧院、写字楼等。有人预言，蓬勃发展的大学城建设将带动新一轮房地产业的发展。实际上，有些地方已经出现了借大学城之名变相搞房地产开发的苗头。因此，要严防以建设大学城为名，避开城市规划审批环节、盲目大规模圈地、随意进行开发建设的不良倾向。专家指出，由于土地市场中存在种种不规范管理，根据土地交易量估算，我国每年国有土地收益流失至少在100亿元以上。

　　据国土资源部统计，2002年上半年，全国累计收取土地出让金达6000亿元。地方政府大量“经营土地”，土地交易额大幅上升。一些市、县、区的土地出让金收入已经占到财政收入的35％左右，有的甚至高达60％。中部某省2003年1月～9月，招标拍卖的土地就比上年全年增长41％，土地面积供应扩大400多公顷，增加收入21亿元。

　　当前很多国有土地仍然是采取协议出让或划拨形式。一些地方未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在，如有的地方采取先占用后补办手续，或采取化整为零，将耕地和良田瞒报为荒地、劣地等欺骗手段，违规占用土地；有的以搞特色农业、高科技农业为名，将农用地用于非农建设；有的以低价协议出让，擅自减免地价，不依法追缴土地出让金等。东部某县出台“土政策”，擅自给当地经济开发区批地，甚至颁发《国有土地使用证》，造成大量良田被占用，近2万名农民的利益受损。

　　不少地区还出现了以建开发区、大学城、科技园区为名，行房地产开发之实的现象。例如，最初以高科技农业项目立项的沈阳“荷兰村”，就曾在报纸上大打房地产销售广告。事实上，当地政府根本就不具备审批大片耕地的权限。

　　土地市场开发与管理的不规范，导致国家与农民利益两头受损。我国《土地法》规定，如果国有土地属划拨使用，则不必缴纳土地出让金。例如，东北某市在1997年～2000年行政划拨供地占城市建设供地总量的77％。2000年，这个特大城市批租土地收回的出让金仅为7000万元，使国家损失了大量的财政收入。

　　与一些地方政府获得高额土地出让金形成鲜明对比，同期的征地补偿费却极少，一些地方截留、挪用征地补偿费现象严重，农民的损失得不到合理补偿。据调查，前几年，地方政府土地出让金收入每年平均在450亿元以上，而同期征地补偿费只有91.7亿元。浙江省上虞市2000年土地出让收入为2.19亿元，其中征地补偿费只有591万元，仅占卖地进账的2.7％。福建省莆田县城厢区城郊乡的部分村民反映，村里200多亩耕地被卖光后，村民仅得到每亩2000元的补偿款，现在村民生活无着落。

　　权威人士指出，在工业化和城市化进程中，对土地的开发和利用虽然存在客观增加的需求，但这决不是滥用土地的理由。土地市场管理的不规范，不仅增加了失地农民的数量，加剧了社会矛盾，还使中央确定的“合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策难以得到真正落实。

４、警惕以大学城的名义圈地

　　据国土资源部统计，全国现有大学城中，政府行政划拨用地总面积只占实际用地总面积的83.93％。虽然国土资源部规定，经营性用地一律采取招标、拍卖或者挂牌方式出让，开发商从政府手中得到低价土地几乎不可能，但以办教育的名义，开发商仍然可以用较低的价格得到土地。房地产商们早已心知肚明：政府绝对没有足够的资金包下全部的基建项目，起码商业和服务配套要交给他们。将大学城中心区的土地出让，目的可能是为了进行商业配套，但这一来是否会成为新一轮房地产开发升级的突破口呢？这实在是个值得警惕的问题。

　　有关广州大学城的报道，赞誉之词不绝于耳，原来有关部门曾经宣扬“房不上山、树不能砍”，而现在，随着大学城建设的开工，原有的小山丘被推平了，被砍的树更是数不清。小谷围岛的居民痛心地说：“小谷围岛的生态、气候都给破坏了，这以前是广州的‘肺’啊！”有专家认为：大学城的建设一定要防止头脑过热，盲目跟风，一哄而上。然而广州大学城却在轰轰烈烈、如火如荼的建设当中，虽然没有国家正式批文已是事实，工程队在小谷围岛上推山、砍树已是事实，各大高校因此背上了巨额的债务也是事实，但另一个更大的事实就是，广州大学城建成之日，则又是一任政府夸耀政绩之时了。

　　大学城，不仅是一种教育概念，更是一种社会概念，在建设与发展、经营与管理方面，政府应当发挥主导作用，发挥好社会服务、市场监管职能，同时作为土地所有权人一定要经营好土地，维护公众的利益。

　　当前大学城出现的问题，主要是用地规模过大，入城的大学虽然在地理上近了，但在教育资源的共享上离得还是较远。其问题的解决，还需要进一步深化高校改革。对于教育资源的共享，不仅要在教学硬件上实现共享，更重要的是要在教育体制、机制上实现共享。

５、树立大学城的正确理念

　　大学城建设中还存在两个突出问题：一是大学城建设规模过大，大量圈占土地，土地浪费严重；二是有的大学城里用划拨土地搞经营性房地产项目，建商品房、写字楼、搞学生公寓出租，这样必将严重扰乱土地市场秩序，严重违反经营性用地必须招标拍卖和挂牌交易的原则。

　　据统计，2000年～2002年，全国查处各类土地违法案件有40万起，2004年又新增16.8万起。其中，2004年上半年发现的各类土地违法行为有10.1万起，涉及土地面积39133.33hm2，其中侵占耕地面积达19400hm2。对待大学城的建设必须保持一个清醒的头脑，发展高等教育事业不能仅仅以圈地面积的大小论成就，更不能有攀比心理，只注重形式，不注重内涵。事实上，知名的高等教育并不是圈地最多、面积最大的高校。国外大学城建设根本不是目前国内的做法，英国牛津、剑桥大学城有上百年的历史，是靠一点一点逐渐发展起来的，而不是把大学城搞成圈地的“怪胎”。

　　我们并不是不支持发展高等教育事业，相反，我们非常支持，但是我们做任何事情都必须严格按照国家的法律、法规办事。政府部门不能带头违法，好事要办好，千万不能好大喜功，把大学城搞成“大跃进”式的开发。

　　大学城用地问题如此之大，占地如此之多，这是许多人不知晓的，这也给我国的土地管理工作者上了一课。补牢何须亡羊时。在土地供应中，如何防止投机者窃取国有土地资产？如何严格执行土地利用规划？如何细化供地目录、界定土地用途？这些都值得土地管理工作者思考。

　　在欧美，大学城一般有两种模式，一种是美国的波士顿、英国的牛津大学和剑桥大学等模式，它们都是经过百年以上的历史自然形成的；另一种是依靠政府的力量建设起来的，如美国规模数万人的州立大学、日本的筑波大学等。

　　前一种模式不必提了，就后一种模式来说，目前我国不少地方政府财力不足，根本没有能力在较短的时间内建大学城，更何况有的地方也没有建设大学城的必要。

６、完善土地管理法规建设

　　透视上述事件，有一个共同的现象发人深省：当前一些人对国家土地管理、房地产开发管理等相关法律、法规的漠视和肆意践踏，造成了对国家、集体和公民个人财产权益的莫大侵害。

　　从某镇政府“心安理得”地圈占村民承包地，到某村村委会的“有样学样”，再到东方大学城天文数字般的圈地面积和土地出让金拖欠款额(拖欠包工头17.6亿元工程款)，还有来自地方相关部门“或明或暗的支持和纵容”，这一切都说明，在巨大的利益驱动下，法律的尊严在某些地方几乎荡然无存。

　　对于征用土地的问题，《土地管理法》和《城市房地产管理法》等相关法律都有明确规定。因而，当事者和相关部门“不懂法”或者“缺乏法律意识”的说法显然是很难取信于人的。这一问题之所以如此普遍、如此严重，归根到底还在于执法不严、执法不力。

　　国土资源部有关负责人日前在接受新华社记者采访时指出，违规圈地现象层出不穷且大案、要案频发，固然跟一些地方的领导追求政绩、好大喜功、搞“形象工程”有关，但地方政府在土地占用方面“犯法”难以查处或者处理偏轻则是许多人敢碰“高压线”的重要原因。

　　事实就是这样。一些地方领导对土地管理的法律、法规和制度落实不到位，执法不严，查处土地违法案件不能坚持原则，以罚代法，敷衍了事，批评了事，罚款了事，补办手续了事。尽管这些年土地违法大案、要案多次发生，但真正受到查处的政府官员却仍在少数，甚至在个别地方还出现“明受批评、暗得实惠”的怪现象。正如国土资源部一位调研土地执法问题的官员接受媒体采访时所表示的：“如果碰了这根‘高压线’不用付出身败名裂的惨重代价，想根本遏制非法占用土地现象就难以实现！”

　　土地是民生之本，维护土地法律的尊严事关子孙后代，事关国计民生。正因为如此，这股圈地歪风业已引起国家的高度重视。日前出台的有关文件就指出：“必须推进我国征地制度改革，完善土地征用程序和补偿机制，切实保护农民利益。”所以，彻底根治圈地歪风，把“最严格的耕地保护制度”落到实处，还需要下很大力气。

[参考文献]

[1]新闻调查：广州大学城怎样化整为零非法圈地？[EB/OL]．来源：市场报，2004-01-04．http://www.scol.com.cn．

[2]郭振清．必须遏制非法占用土地这股歪风[EB/OL]．工人日报，2004-02-24．http://www.cctv.com/news/medium/20040226/101595.shtml．

[3]陈　芳．市场黑洞吞噬土地收益　官倒爷以地生财牟暴利 [EB/OL]．http://house.focus.cn/newshtml/47978.html，2003-06-26．