住房城乡建设部副部长王宁在全国农村生活垃圾治理工作电视电话会议上的讲话

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（2014年11月18日）

同志们：

　　刚才四川、山东等地分别介绍了农村生活垃圾治理的经验，他们做得好，讲得也都很好。政高部长待会儿还要做重要讲话，大家要认真学习、认真抓好贯彻落实。下面，我就具体工作讲两点意见。

　　一、学习推广四川山东等地经验，破解当前农村生活垃圾治理难题

　　四川省从2009年以来，在全省大力推进以农村生活垃圾治理为重点的城乡环境综合整治，目前全省85%的行政村生活垃圾得到了处理，农村面貌发生了巨大变化。山东省则从省辖县县域面积较小、人口密度高的实际情况出发，从2011年开始全面推进城乡环卫一体化工作，目前有70%的县（市、区）实现了城乡垃圾一体化处理。浙江、江苏、广西、安徽等地农村生活垃圾治理也取得了很好的成效。总的来说，这些地方的经验可学习、可借鉴、可推广，归纳起来主要有以下4条（三个机制一个模式）：

　　第一条，建立了主要领导推动、严格责任考核的强有力推进机制

　　从以上地方发言可以看出，农村生活垃圾治理之所以取得成效，一个重要经验就是党委政府领导高度重视、组织推进坚强有力。一是主要领导亲自推动。如四川开展城乡环境综合整治、安徽推进美好乡村建设，都把农村生活垃圾治理作为重点，都是主要领导亲自推动、亲自部署，省以下各级政府也是由主要领导亲自抓落实。二是多部门合作。农村生活垃圾治理涉及教育宣传、组织发动、资金保障、建设运行、农民参与等多方面工作，必须建立统一目标、统筹部署、各司其职、协调配合的多部门合作机制。如四川共有住房城乡建设、环保等38个省直部门参与，广西有宣传、发改、住房城乡建设等14个区直部门参与。三是层层责任考核。省级确定全省治理目标，并层层分解落实，将目标完成情况作为考核评价市、县、镇党政领导班子的重要依据，一级抓一级，一年一考核，对工作不力的地方领导严肃问责。如四川省从2009年以来，因治理工作不力受到撤职等处分的干部就有402人。四是常设机构持续推进。如山东省的市、县两级都成立了城乡环卫一体化办公室，有了专门的机构和人员想事、干事，工作部署很快能够落实下去。

　　第二条，形成了既有村民参与、又有市场运作的高效运行机制

　　农村生活垃圾治理是一项村级公益性事业，村民参与体现了村民主体责任，同时，他们又是治理成效的受益者，有了村民参与就可以取得事半功倍的效果。从上述发言情况看，村民参与主要体现在两个方面：一是充分尊重村民的主体地位。比如村庄保洁谁来承包、村民缴费标准怎么确定、经费用到哪里等等，要明明白白告诉村民；垃圾分类怎么搞、搞到什么程度、收集装置如何设置，主要由村民说了算。二是明确了村民的义务。主要包括：做好门前屋后垃圾的清理，配合开展分类减量，缴纳应承担的村庄日常保洁经费，等等。至于如何动员村民参与，关键要发挥基层党组织的领导作用，如刚才广西宜州市同志介绍的在自然村建立党群理事会，组织发动村民参与的做法，就是一个很好的方式。

　　除动员村民参与外，有些地方为进一步提高农村生活垃圾治理效率，还探索引入了市场竞争机制，也取得了很好的效果。比如四川省发言中提到的龙鹄村，将村庄保洁通过村内公开竞争，委托给两个本村人承包，通过公开招标，承包费用从5万元降到了3.6万元。山东省有20%的县市通过公开竞标，将全县的农村保洁、收运服务委托给专业的公司，实现了管干分离，大大提高了服务的质量和运行效率。

　　第三条，探索了财政资金主导、农民适当缴费的合理经费分担机制

　　农村生活垃圾治理费用包括建设费用和运行费用。建设费用主要由政府出资解决，这体现了政府主导和推动作用，也是政府应履行的公共义务。运行费用则由政府和村集体、村民共同承担。四川明确规定，各级政府财政资金主要负责解决垃圾转运和处理费用，并适度补助困难村组的保洁费；村民缴费用于解决村内保洁费用。在政府投资方面，2008年以来，山东全省县镇两级政府，累计投入资金51.3亿元。2010年以来，安徽省省级财政安排专项资金10.5亿元，县（市、区）投入财政资金4.5亿元。

　　这里我想强调一点，村民适度缴费用于村庄保洁是符合国家有关政策精神的。2014年中央1号文件指出，要在有条件的地方建立住户付费、村集体补贴、财政补助相结合的公用设施管护经费保障制度。四川等地动员村民缴费的做法，就是一种有益的探索。

　　从垃圾治理的可持续性来看，还是应该让村民交一点费用，既可以弥补运行经费缺口，又可以让村民主动配合开展分类减量工作，还可以让广大村民成为“义务”监督员。已经执行缴费的地区实践表明，村民每人每月缴纳2元左右是可以承受的，也能够较好解决村庄日常保洁费用。

　　第四条，明确了源头分类减量、相对集中处理的成熟治理模式

　　与城市生活垃圾处理相比，农村生活垃圾处理既有优势，又有局限。优势在于大部分农村生活垃圾可以通过回收、堆肥、饲养牲畜等办法，就地消纳；局限在于农村地域广、农户分散，垃圾收集、转运的成本高。针对这一特点，目前各地农村生活垃圾治理用得比较多的，主要有两种模式。一是像四川、广西等经济欠发达、县域面积大的地方，推行源头分类减量、适度集中处理模式比较适宜。通过分类，可实现垃圾减量70%左右。减量后剩余30%的垃圾，区分近郊、远郊、偏远村庄的不同，可以分别选在县、镇或村进行最终处理。二是像山东、江苏等经济发达、县域面积不大的地方，推行城乡一体化模式比较适宜，就是将城市环卫服务，包括环卫设施、技术和管理模式延伸覆盖到镇和村，对农村生活垃圾实行统收统运，集中到县进行最终处理。目前，山东全省有76个县（市、区）实现了生活垃圾城乡一体化处理，而且多数具备了无害化处理的能力。

　　当然，全国各地也结合实际，探索了其他一些适合本地特点的治理模式，但不论哪种模式，我们认为，通过源头分类、就地消纳大部分垃圾，应是一个基本要求。这样做，一是可以降低转运成本，二是减小了终端处理压力，三是提高了资源回收利用水平。这既符合农村生活垃圾治理实际，也有利于这项工作的长期持续推进。即使是山东、江苏等地推行的统收统运模式，也通过政府和村集体宣传，鼓励农户自愿地进行了分类减量。 

　　以上这4点基本经验，是各地在实践中总结出来的，反映了各地在体制机制创新上所做的探索。从全国情况来看，我国农村生活垃圾治理工作还处于起步阶段。目前，我国农村约有6.5亿常住人口，年产生生活垃圾约1.1亿吨，其中有0.7亿吨未做任何处理。据我部初步统计，截至2013年底，全国58.8万个行政村中，对生活垃圾进行处理的仅有21.8万个，只占37%；有14个省不到30%，有少数省甚至不到10%，可见我们的工作还有差距，未来工作的空间和潜力是巨大的。

　　从总体上看，当前，我国农村生活垃圾治理还存在以下几个问题：一是地方重视程度不够。有的地方政府还没有把农村生活垃圾治理工作摆上议事日程，领导机构设置、制度建设、责任分工等相关工作还比较滞后。二是治理方法简单粗放。分类减量和资源化利用还没有普遍推行，相关设施设备严重不足，70%以上的处理方法比较简陋，处理过程存在二次污染。三是群众没有动员起来。宣传教育不够到位，群众公共环境意识和责任意识淡漠，参与垃圾治理的积极性不高，许多地方是“政府干、农民看”。四是保洁队伍和经费严重匮乏。多数地方缺乏稳定的村庄保洁队伍，还没有将治理费用纳入地方财政预算，建设和运行费用的缺口相当大。

　　这些困难和问题是客观存在的，而且有些问题解决起来会有一定难度，但只要我们认准方向、坚定信心，学习先进的经验做法，结合本地实际，创造性地开展工作，是完全可以解决和克服的。

　　二、明确目标要求，全面推进全国农村生活垃圾治理工作

　　四川山东等地的实践，给了我们足够的信心，这项工作应该做，可以做，而且也能做好。

　　首先，全面推进农村生活垃圾治理是一项民生工程，是实现美丽乡村建设目标的重要内容。现在，农村生产发展了，农民生活富裕了，农民也热切期望自己的村庄能像城市一样干净整洁，让自己的老人孩子能生活在一个令人愉悦的环境中。这些需求和期盼，为我们做好农村垃圾治理工作奠定了基础。

　　其次，治理农村生活垃圾的费用是我们可承担的，各地政府也有这个能力。从近几年实施的情况看，2009年—2013年，各级财政用于农村生活垃圾治理的投入逐年增多，平均每年增加20%；对垃圾进行处理的行政村比例年增长5个百分点以上。应该说，当前在全国范围内全面推进农村生活垃圾治理工作，主客观条件已基本具备，是一个非常好的机遇期。

　　为此，我部决定从现在开始，在全国开展农村生活垃圾5年专项治理。通过5年努力，使全国90%村庄的生活垃圾得到有效处理，村民参与生活垃圾治理的责任感和积极性明显提高，基本扭转农村环境脏乱差的局面，并形成农村生活垃圾治理的长效机制。

　　提出这样的专项治理目标，是客观合理的，也是可以实现的。据初步统计，近几年，全国每年对生活垃圾进行处理的行政村新增约3万个，如果我们再加上一把力推动，在原有基础上再增加3万个行政村，即每年新增6万个村，这个目标就可以实现了。从四川、广西等地情况看，政府推动和不推动的效果大不一样，广西2011年加力推动后，两年内对生活垃圾进行处理的行政村比例就增加了30个百分点。欠发达地区可以做到的，全国一定也可以做到。

　　为实现5年专项治理工作目标，要重点抓好以下六方面工作：

　　（一）加强组织领导

　　今天会议，我们邀请了中宣部、中农办、发展改革委、财政部、环保部、农业部、全国妇联等部门的同志出席。经初步商定，会后，我们有关部门将联合制定指导意见，共同推进农村生活垃圾治理工作。

　　5年治理目标能否实现，关键还要看地方的落实和行动。各级住房城乡建设部门的同志，会后要尽快向当地党委政府汇报会议精神和要求。希望各地党委政府要认识到农村生活垃圾治理的重要性、紧迫性，把这项工作纳入当地经济社会发展全局通盘考虑，列入重要议事日程，主要领导亲自推动。目前，有些省（区、市）已经成立了主要领导挂帅、多部门参与的推进机制，一些地方还没有成立的，希望尽快成立。

　　各级住房城乡建设部门，要切实承担起生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理责任，大力宣传推广四川、山东等地的经验，主动作为，联合有关部门共同推进工作。

　　在这里我要着重强调一下，县级政府是本县域内农村生活垃圾治理的主体，大量的推动、组织和落实工作，主要靠你们来完成。这项工作能不能取得成效，关键在你们。希望你们要认真贯彻这次会议精神，按照省、市政府的统一部署和要求，勇于担当、迎难而上，全力推动农村生活垃圾的治理工作。

　　在治理工作当中，我们将不断总结推广大家好的经验和做法，对做得好的县（市、区），将给予表彰；对做得不好的，要进行通报批评。

　　（二）加大资金保障力度

　　从目前了解的情况看，农村生活垃圾治理的资金来源主要是三个渠道：一是各级政府投资，二是村集体出资和村民缴费，三是引入社会资金。各地要根据实际情况，多手并举，加大经费投入力度。

　　首先，各级地方政府是农村生活垃圾治理资金的筹措主体，必须将治理费用纳入地方政府财政预算。主要任务有三项：一是保障设施设备建设费用。县级政府主要承担收集转运、处理设施设备的建设费用，省、市要适当给予补贴。二是保障运行费用。县、镇两级政府主要解决转运和处理费用，省、市可适当补贴。三是担负起兜底的职责。各级政府对困难的乡镇、村集体和农户，应给予适当的减免或补贴支持。

　　其次，要鼓励村集体出资和村民缴费，主要用于解决村庄保洁费用，包括垃圾分类减量、收集以及运输至本村集中堆放点的费用。

　　再次，要支持地方积极探索引入市场机制，逐步将农村生活垃圾治理项目推向市场，通过市场化运作筹措资金。要探索通过PPP（公私合营）模式引入社会资金，参与农村生活垃圾收运设施的建设和运营。

　　会后，我们也将积极与中央有关部门协商，争取现有专项资金向农村生活垃圾治理倾斜。

　　（三）因地制宜确定农村生活垃圾处理模式

　　各地要认真学习研究四川等地的农村生活垃圾处理经验，分析本地区农村垃圾产生和分布的特点，提出切实可行的分类和减量方法，如可回收垃圾由农户自行变卖，建筑垃圾单独清运，厨余垃圾可用于喂养牲畜等等。做好分类减量的关键在于简便易行，村民能接受，不宜照搬照抄城市垃圾的分类方法，搞得太复杂。

　　减量后的垃圾要根据道路交通、经济条件等因素，因地制宜确定合理的收运和处理方法。一是离县级处理设施较近的，原则上转运到县进行统一处理。二是离县级处理设施较远的，原则上转运到乡镇进行处理。三是边远山区等交通不便的，原则上在村内进行处理，做到垃圾不出村，但要尽量做到无害化，避免二次污染。对于后两种处理方式，县里要统筹安排，在一些中心的乡镇和村庄建设必要的区域性处理设施。

　　这里还要特别强调，在确定农村生活垃圾处理模式上，各地要注意不能“一刀切”地推行一个模式，特别是一些县域面积大、经济欠发达的县市，不能超越经济发展阶段，盲目推行全收全运集中处理。总之，各地要在实践中不断总结提升，探索出一套适合本地实际的分类减量、收运和处理方法。

　　（四）大力动员村民积极参与

　　农村生活垃圾治理工作要持续推动下去，必须把村民的积极性调动起来，让他们养成自觉爱护环境、自觉对垃圾进行分类减量、自觉缴纳保洁费用的良好习惯。

　　我部将组织拍摄农村生活垃圾源头分类减量的宣传教育片，通过电影下乡渠道在农村地区广泛播映。各级住房城乡建设部门要联合宣传、教育、妇联等部门，利用当地广播、电视、报纸等媒体，通过多种方式，集中宣传农村生活垃圾治理的重要意义和基本常识，宣传好的经验做法，宣传5年专项治理工作要求，进一步提升农村居民的环境意识和主人翁责任感。

　　各县（市、区）政府要定期组织村镇干部和保洁员进行观摩培训，指导基层通过村民集体商议制定村规民约，将村民缴费义务、门前屋后保洁责任等纳入村规民约，成为农民的一种习惯行为。要指导村委会完善村务公开制度，生活垃圾处理的有关情况要主动接受村民监督和评议，形成村民愿意缴费、主动参与的良好氛围。

　　（五）完善法规和制度

　　我部将加快修订《村庄和集镇规划建设管理条例》，明确农村生活垃圾治理的各级责任和义务。按照《固体废弃物污染环境防治法》要求，农村生活垃圾污染环境防治具体办法由地方性法规规定，省级住房城乡建设部门要积极推动和参与地方性法规的制定工作，将村庄保洁队伍建设和经费保障纳入其中。

　　省级住房城乡建设部门要联合有关部门，研究提出农村生活垃圾分类和资源回收的经济激励办法，鼓励优先利用农家超市、垃圾回收点等现有设施，建立覆盖村镇的资源回收体系。

　　各地要研究制定推行村庄保洁和垃圾清运专业化、社会化服务的支持政策，鼓励采取公开竞标等方式选择专业的保洁队伍或保洁公司。

　　（六）强化监督检查

　　当前，我部、中农办、环保部、农业部正在积极推进改善农村人居环境工作，主要工作内容是做好组织推动、政策支持、技术指导、开展工作检查，统计评价各省（区、市）改善农村人居环境情况，并向国务院报告工作进展。我们将把农村生活垃圾治理情况作为统计评价的重要内容，督促各地抓好各项工作落实。

　　目前，我部已经着手建立全国农村人居环境信息系统，该系统包括农村生活垃圾、污水治理等信息，各级住房城乡建设部门要及时做好调查和录入工作。我们将利用该系统，对各地农村生活垃圾治理的进展情况，进行定期公布。

　　各地要严格责任落实，形成省、市、县层层考核的责任机制，定期通报考核结果，并加大责任追究。要鼓励村委会成立村民理事会、老人会等对保洁情况进行例行检查。要充分发挥媒体的作用，及时宣传好的经验、先进事迹，曝光典型案例，营造深厚的舆论氛围。

　　同志们，抓好农村生活垃圾治理，事关农村人居环境的改善，事关农民群众的身心健康，我们要本着对人民负责、对历史负责的态度，坚定信心，克服困难，齐心协力完成治理工作任务，为建设美丽美好的乡村做出我们的贡献。

　　最后感谢中宣部、中农办、发改委、财政部、环保部、农业部、全国妇联的同志到会指导。

　　谢谢大家！