住房城乡建设部建筑市场监管司副司长张毅在工程质量治理两年行动宣贯和落实会议上的讲话

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（2014年9月24日）

　　按照会议安排，我重点就工程质量治理两年行动中严厉打击建筑施工转包违法分包行为工作向同志们作个介绍。

　　建筑市场上的转包、挂靠等违法行为是多年的顽疾，给工程质量安全带来极大隐患。从全国历年的质量安全事故来看，相当一部分事故都存在转包、违法分包、挂靠等违法行为。2010年到2012年三年全国较大及以上施工安全事故共有71起，伤亡500人。其中，存在转包、违法分包、挂靠等违法行为的就有27起，伤亡214人。从今年上半年对15个省市开展的建筑市场执法检查来看，检查的90个项目中，有33个项目涉嫌存在转包、违法分包等问题，我们对违法违规行为较为严重的8个项目下发了建筑市场执法建议书。这些惨痛的教训和问题说明，严厉打击转包挂靠等违法行为，保障工程质量安全刻不容缓，我们提出从准确认定、全面检查、严惩重罚、社会监督4个方面来开展工作：

　　一、准确认定各类违法行为

　　针对目前法律法规对转包、违法分包规定比较原则，地方在执法中操作性不强，且规章对违法行为处罚过轻的问题，我们修订了房建市政工程施工分包管理办法（124号部令），依法制定了转包违法分包认定标准和查处管理办法，对建设单位的违法发包和施工单位的转包、违法分包、挂靠的定义和具体情形认定做出了统一标准，明确了相应的行政管理措施和行政处罚，方便认定和操作。

　　一是违法发包的8种情形，主要是针对建设单位，如建设单位将工程发包给个人或不具备相应资质单位的，应当依法进行招标未招标的，建设单位将一个单位工程的施工分解成若干部分发包给不同的施工总承包或专业承包单位的，或者违反合同约定对专业工程进行发包的等。

　　二是转包的7种情形，如施工单位将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；或将其承包的全部工程肢解以后，以分包名义分别转给其他单位或个人施工的；施工单位在施工现场未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员或者主要人员不到位的，仅收取管理费的；施工单位不履行管理义务，只向实际施工单位收取费用，主要建筑材料、构配件及工程设备的采购由其他单位或个人实施的；劳务分包单位承包的范围是施工总承包单位或专业承包单位承包的全部工程，劳务分包单位计取的是除上缴给施工总承包单位或专业承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；以及通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相的将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的。

　　三是违法分包的8种情形，如施工单位将工程分包给个人或不具备相应资质单位的；总承包单位将房屋建筑工程的主体结构的施工分包给其他单位的；施工单位未经建设单位同意擅自发包专业工程的；扩大劳务分包，劳务分包再分包，专业工程将除劳务作业部分进行分包的。

　　四是挂靠的8种情形，如没有资质的单位或个人借用其他施工单位的资质承揽工程的；有资质的施工单位相互借用资质承揽工程的；施工现场发包单位不是该工程的总承包单位或专业承包单位的；施工现场主要管理人员没有与企业建立劳动关系的，工程款的接受单位不是施工承包企业的，以及主要设备和材料不是由施工承包单位购买和采购的等。

　　这里需要特别说明的是，长期以来，挂靠行为在建筑市场中非常普遍，但是没有认定标准，现场检查中难以发现，或者说取证非常困难，往往最终难以认定。甚至部分监管人员认为挂靠是正常的市场行为，疏于监管。此次，《认定办法》中明确了挂靠的定义和表现情形，有利于纠正这种错误认识，更好地开展建筑市场监管工作。

　　《认定办法》自10月1日起开始试行，希望大家认真学习，准确把握认定标准。由于该《认定办法》为试行，各地要注意对实践中出现的问题进行总结，及时向我部反馈；必要时，我们还可以做相应的修改。

　　二、开展全面检查

　　为了做好严厉打击建筑施工转包违法分包行为工作，9月9日部里又专门印发了《关于开展严厉打击建筑施工转包违法分包行为工作的通知》，明确了工作的目标、范围、内容、工作计划和有关要求。各地要按照这个通知的要求，对在建的房建市政工程开展全面检查。

　　首先，组织开展自查自纠工作。各市、县住房城乡建设主管部门要指导、督促本辖区内在建建筑工程项目的建设单位、施工单位在今年10月底前完成自查自纠。

　　其次，开展全面排查。各市、县住房城乡建设主管部门要在建设单位和施工单位自查自纠的基础上，对本地区建筑工程项目每4个月组织一次全面排查，检查建设单位的违法发包行为，检查施工单位的转包、违法分包、挂靠等违法行为，对检查发现的违法行为依法进行处理。全面排查要重点关注保障房项目、棚户区改造项目，以及城市轨道交通等重大基础设施工程。

　　第三，重点巡查。各市、县住房城乡建设主管部门要在全面排查的基础上，有针对性的开展重点检查。一是对有群众举报的项目，要列为检查重点。二是对排查中发现存在问题的企业，要对其在本地承建的其他项目进行检查。三是对排查中发现存在问题的项目，要跟踪检查，督促企业整改到位，并防止新的问题出现。同时，省级住房城乡建设主管部门要加强对市、县住房城乡建设主管部门的指导和监督，每半年对本地的工程项目进行一次重点抽查和治理行动工作督查；我部将每半年组织一次督查。

　　对检查发现的问题及处理意见，各市、县住房城乡建设主管部门要填写《建筑工程施工转包违法分包等违法行为查处基本情况表》，逐级上报至省级住房城乡建设主管部门。每月10日前，省级住房建设城乡建设主管部门要将上月度查处工作情况、违法行为查处基本情况表和月度汇总表上报我部。

　　三、严惩重罚各类违法行为

　　对于认定存在转包、违法分包等4种违法行为的企业和个人，要严厉处罚。《认定办法》将法律法规中对应的处罚规定也进行了梳理和明确。需要说明的是，对查出存在转包行为的，对转包和接受转包的都要进行处罚，其中，接受转包的按照《认定办法》中挂靠行为给予处罚，给予工程合同价款2％以上4％以下的罚款，有违法所得的，予以没收。为此，部里将原124号部令中第十八条进行了相应修订。

　　我们注意到，企业最关心的是招投标和资质，个人最关心的是执业和注册问题。只有在这些方面进行限制，砸他饭碗，才能让违法企业和个人产生敬畏心理，使其不敢违法。因此，《认定办法》对转包等4种违法行为除行政处罚外，还规定了一定的行政措施：

　　建设单位方面：建设单位违法发包，拒不整改或者整改仍达不到要求的，不予办理质量监督、施工许可等手续。对全部或部分使用国有资金的项目，同时要将建设单位违法发包的行为告知其上级主管部门及纪检监察部门，并建议对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。

　　施工企业方面：施工企业认定有转包、违法分包的，可依法限制其在3个月内不得参加违法行为发生地的招标投标活动、承揽新的工程项目，并对其企业资质是否满足资质标准条件进行核查，对达不到资质标准要求的限期整改，整改仍达不到要求的，资质审批机关撤回其资质证书。对2年内发生2次转包、违法分包、挂靠的施工单位，责令其停业整顿6个月以上，停业整顿期间，不得承揽新的工程项目。对2年内发生3次以上转包、违法分包、挂靠的施工单位，资质审批机关降低其资质等级。

　　个人方面：注册执业人员未执行法律法规，在认定有转包行为的项目中担任施工单位项目负责人的，吊销其执业资格证书，5年内不予注册，且不得再担任施工单位项目负责人。对个人认定有挂靠行为的，不得再担任该项目施工单位项目负责人；有执业资格证书的吊销其执业资格证书，5年内不予执业资格注册；造成重大质量安全事故的，吊销其执业资格证书，终身不予注册。

　　各地在查处工作中，要把握以下原则：在自查自纠阶段，企业发现问题，并积极予以整改的，不予追究责任；对于自查自纠不积极，或发现问题后拒不整改的，要严厉处罚。在全面检查阶段，对所有在建的建筑工程项目，实行多次全面排查和重点抽查，对发现的问题，逐一限期整改，对整改不到位或情节严重的，要依法从严惩处。对电视电话会后新开工的项目出现违法违规行为的，要严格依照有关规定从重处理。

　　四、建立社会监督机制

　　我们要通过畅通投诉举报渠道、曝光违法行为、加强行业企业自律等手段，建立有效的社会监督机制。

　　一是畅通投诉举报渠道。我们已经在部门户网站上开设了投诉信箱，接受群众的投诉举报。各省、市、县住建主管部门也要设立举报电话和投诉信箱。认定管理办法第十二条也规定当事人有责任举报各类违法行为。投诉举报将会成为主管部门认定查处违法行为的案件来源。

　　二是典型引路，曝光警示。充分利用报刊、广播、电视、网络等形式，加大对各地好典型、好做法、好经验的宣传报道，树立行业标杆、推广先进典型，传递正能量。各地对查处的违法行为，都应在本地媒体上予以公布，并逐级上报。我们已经在部门户网站和建设报上开设了“工程质量治理两年行动”专栏，设立了曝光台，对部里和各地查处的违法违规行为进行及时曝光。对有较大影响的典型案例，将来还要在全国新闻媒体上曝光。起到震慑、警示作用，形成高压态势，营造有利于治理行动工作氛围。

　　三是加强行业企业自律。一方面要注重发挥行业协会的引领作用，倡导企业加强自律，共同维护市场秩序。另一方面，要发挥施工企业自律作用，各地要引导一批大型施工企业严格自律、模范带头，自觉抵制转包挂靠等违法行为，维护市场秩序。

　　工程质量治理行动中还有三项涉及建筑市场监管方面的工作，我也简单介绍一下：一是加快推进建筑市场诚信体系数据库建设工作。部里正式印发了信息系统基础数据库管理办法和数据标准，对诚信体系建设作出了全面部署，今年年底前，北京、上海等8个省市，将完成企业、人员、工程项目数据库建设；明年6月底前，天津、河北等10个省市也要完成；明年年底，其余13个省要全部完成，实现全国建筑市场“数据一个库、监管一张网、管理一条线”的监管目标。二是切实提高从业人员素质工作。部里印发了加强劳务管理的指导意见，各地要从进一步落实施工企业的责任、要完善建筑工人培训体系、推行劳务人员实名制管理三个方面来开展工作。三是进一步发挥工程监理的作用，各地要从培育骨干监理企业做优做强、严格落实监理的主体责任等方面，进一步强化监理作用。