在住房和城乡建设部第七批城乡规划督察员培训暨派遣会上的讲话住房和城乡建设部副部长　仇保兴

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（2012年9月26日）

同志们：

　　今天，住房和城乡建设部在这里隆重召开会议，正式聘任住房和城乡建设部第七批城乡规划督察员。刚才，22位新任督察员领取了印有“住房和城乡建设部”印章的聘书。这标志着，从今天开始，部派城乡规划督察员队伍已扩大到116名，派驻城市增加到103个。城乡规划督察工作已基本实现由国务院审批城市总体规划城市的全覆盖。在这里我谨代表住房和城乡建设部，对全体新任督察员表示祝贺。在大家即将奔赴城乡规划督察岗位之际，我讲三点意见：

　　一、深入开展城乡规划督察工作是形势发展的必然要求

　　随着城市时代的到来，中国的城市发展正面临严峻挑战。传统城镇化模式所积累的问题和矛盾日益突出，城镇化转型刻不容缓。新型城镇化要实现六个方面的转型，即由城市优先发展向城乡互补协调发展转型，由高能耗的城镇化向低能耗的城镇化转型，由数量增长型城镇向质量提高型城镇转型，由高环境冲击型城镇向低环境冲击型城镇转型，由放任式机动化城镇向集约式机动化城镇转型，由少数人先富的城镇化向社会和谐的城镇化转型。在这个历史阶段，我们要坚持科学发展观，加快转变经济发展方式，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义，维护法制权威，防止城市发展建设过程中的盲目性和片面性，保证国家经济社会的健康稳定发展。新形势对深入开展城乡规划督察工作提出了新的、更高的要求。

　　（一）深入开展城乡规划督察工作是积极稳妥推进城镇化的必然要求

　　中国的城镇化是资源约束下的城镇化，资源短缺是中国城镇化推进的基本条件。我国的耕地、水、石油和天然气等资源人均拥有量分别只有世界人均水平的40%、25%、8.3% 和4.1%，且时空分布极不均衡。然而，我国大多数城镇发展模式仍比较粗放。

　　——从土地资源看，在机动化的推力下，大多数城市都偏重用地规模的外延扩张，出现了“土地城镇化”速度快于人口城镇化的现象，土地资源低效利用问题在一些城市普遍存在。一些大城市谋求创新思路，超常规跨越，带来了新一轮城市规模和城市空间的扩张，擅自突破总体规划确定的规划区范围。以开发区为主体的工业用地利用方式，虽然经历了清理整顿，目前仍存在发展粗放、产出效率不高的问题。另外，相当部分的开发区与城区空间分隔，面临着服务配套不足、职住不平衡等问题，制约了工业的转型提升。

　　——从水资源来看，全国有420多座城市供水不足，其中110座严重缺水，缺水总量达105亿立方米。与此同时，我国水资源浪费严重，有的城市不顾水资源条件，盲目上马高耗水项目，进一步加剧了水资源紧张的状况。比如，政府造湖动力一般来自于水资源和土地资源联合开发的价值，尤其是房地产开发。这种过度追求数量增长而忽视质量增长的城镇化模式，造成城镇化发展对土地、水等资源和能源过度依赖，生态环境持续恶化，传统的城镇化模式已难以为继。

　　因此，今天的城镇化绝不能再沿袭过往“高耗能、高污染、高排放”的模式，必须转变城镇发展方式，走资源节约、环境友好、集约紧凑的绿色城镇化道路，以最小的资源环境影响来获取最大的城镇化收益，这是我国在众多约束条件下的必然选择。这就要求我们要科学编制规划，优化城乡空间布局，合理配置生产要素、节约集约利用资源能源，统筹推进城镇化、工业化和农业现代化。城乡规划督察员通过对城乡规划实施情况的就地监督，可以及时发现和纠正规划实施中的偏差，促进地方政府依法严格实施规划，保证以规划来控制城镇化的规模、速度和节奏，降低城镇化发展的资源环境代价，确保城镇化沿着既定轨道推进，是积极稳妥推进城镇化的必然要求。

　　（二）深入开展城乡规划督察工作是提高城市建设质量的必然要求

　　据统计，2011年底我国城镇化率已经达到51.27%，东部沿海地区城镇化率已经超过61%，城镇化率超过50%的省份已经有15个，城镇人口约6.9亿。中国城镇化率突破50%，这是中国社会结构的一个历史性变化，追求城市生活已成为越来越多人的共同愿望。城镇化进程的本质动力，并非源于人类追求，是经济发展规律使然。人们聚居于城市，是为了寻求更多的就业机会，使用便利的生活设施和享受高效的社会服务。快速的城镇化进程在见证了城市经济增长、消费水平提高和物质生活改善的同时，却伴随着交通拥堵、环境恶化、设施短缺、住房紧张、服务滞后和城市内涝等诸多问题，严重影响了城市生活质量的提高。

　　——交通拥堵愈演愈烈。2011年，我国汽车保有量首次过亿，23个城市的机动车保有量超过100万辆，其中北京、重庆、成都、上海、广州、杭州、天津等7个城市超过200万辆。机动化的高速发展导致交通拥堵的时空范围扩大，中国城市上班族平均通勤时间全球领先，比世界平均水平高出31.7%，比加拿大和美国高出近乎1倍。全国约2/3的城市在高峰时段出现拥堵，北京、上海、天津、沈阳、西安、成都等平均通勤（往返）时间超过1小时。

　　——环境污染日益加剧。交通也带来了环境污染。我国城市大气可吸入颗粒污染物超标情况严重；二氧化硫浓度依然维持在高水平，为欧美等发达国家的2-4倍。臭氧、灰霾等二次污染问题日趋严重，部分特大城市的灰霾天数已经达到全年的30%以上，比如北京PM2.5排放总量中交通影响的比重高达22.2％。

　　——城市公共服务滞后。长期以来城镇建设的重点主要集中在开发区、城市新区、CBD等城市“名片”及招商引资的重点地区，以及财政收益明显的商品住房开发领域，城乡基础设施建设和公用事业发展严重滞后，公共服务能力和中低收入人群的住房保障发展缓慢，大量历史欠账需要偿还，而城镇化的进一步发展又会产生大量新的基础设施和公共服务需求，从而形成巨大的双重压力。

　　到城镇化中后期，政府要侧重社会效益。今年的政府工作报告提出“要遵循城市发展规律，根据资源环境和人口承载能力，加强管理服务，完善基础设施，提升城镇化质量和水平”。这就要求城镇化要改变片面追求经济增长的定势，转而更加重视群众的生活质量和社会发展，不断改善人居环境。城乡规划的本质是一项维护公共利益，实现经济、社会和环境协调发展的公共政策。城乡规划督察员通过对城乡规划全过程的监管，可以保证规划过程的公平与合理，可以强化基础设施、服务设施等用地的空间管制，将城乡规划中关于城市综合交通体系、城乡公共服务设施、城乡基础设施和城乡综合防灾体系建设的内容和要求落到实处，切实提高城乡居民的实际生活水平。因此，深入开展城乡规划督察工作，对于切实提升城市发展质量，提高城市综合管理水平，具有不可替代的重要意义。

　　（三）深入开展城乡规划督察工作是提升可持续发展能力的必然要求

　　城镇可持续发展主要包括生态资源、自然景观和历史文化的可持续。风景名胜、历史文化资源和生态环境是事关城市可持续发展的高等资源，没有这些资源的保护就不可能有城乡建设的可持续发展。然而，在市场化的巨大推力下，目前各地破坏不可再生资源的现象仍然较为突出。有些城市不惜以牺牲文化遗产为代价，瞄准容积率较低的历史文化街区大拆大建，通过土地出让，实施商业地产开发。例如，一些地方为拓展、开发新的旅游资源，拟投资复制古城；不少历史名城的历史文化街区已经面目全非；有的城市甚至以发展文化产业和复建古城为名，打造旅游品牌，对历史文化名城进行大规模改造，在社会上引起了强烈反响。一些风景名胜区忽视保护，超强度开发，自然生态和景观资源遭到严重破坏。2006年，电影《无极》剧组在云南香格里拉碧沽天池拍摄，对当地自然景观造成破坏。日前，该导演执导的大型实景演出项目《希夷之大理》在大理古城东北角的水库搭建起一个巨型舞台，对古城生态环境造成不良影响。有些城市在推进旅游产业开发和文化产业开发中，侵占国家风景名胜区，在核心景区内建设宾馆酒店和大型文化、商业服务设施。一些地方挤占公共绿地和水系进行建设，造成城市生态环境恶化。有的城市单纯从经济效益出发，将中心绿地取消，迁到郊区去，认为只要绿地面积不变，生态效益就不变，还可以赚大钱。

　　事实表明，生态环境被破坏了，就覆水难收；历史建筑被拆除了，就不可恢复。这些问题都将对城镇化的可持续发展带来隐患。城乡规划是突出城市特色，保护文化和自然遗产、促进城乡建设的可持续发展的法定文件。城乡规划督察员通过事前事中监督，可以及时制止侵占生态绿地、水系、历史文化街区和风景区进行开发建设的违规行为，有效保护不可再生资源，防止那些在保护范围内进行房地产开发建设、破坏生态环境的做法，避免造成因决策失误造成不可挽回的损失，是提升城镇可持续发展能力的重要保障。

　　（四）深入开展城乡规划督察工作是坚持依法行政的必然要求

　　城乡规划所具有的利益分配功能，使规划领域成为各种利益交织、权钱交易的重灾区。近年来，城乡规划建设领域腐败问题呈现多发、高发态势，形势非常严峻，其中规划腐败占了很大比例。特别是违规审批规划，擅自改变土地用途、提高项目容积率，从中谋取私利，社会反响强烈。这些问题屡禁不止，影响了城乡建设的健康发展，甚至导致腐败滋生，影响了党和政府的形象。

　　党中央和国务院高度重视上述问题。《2012年政府工作报告》提出“严格依法行政，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究等行为”。今年3月1日，我部颁布实施了《建设用地容积率管理办法》，从容积率调整的制度和程序上加以规范，显示了中央政府规范规划行政权力运行的决心。城乡规划督察制度强化了规划实施的层级监督，从制度上落实了《城乡规划法》对强化规划层级监督的要求，改变了以往“规划规划，墙上挂挂”，只重编制、不重监督的做法。督察员重点督察城市总体规划等的编制和调整是否符合法定权限和程序，重点建设项目的规划许可是否符合法定程序，可以从实体和程序上纠正和防范违规行为，有利于规范规划行政权力运行，扭转主管部门执法不严、疏于管理，违规越权审批的问题，遏制违规开发建设行为的泛滥，促使政府回归到依法行政的轨道，从源头上预防腐败。

　　二、六年来城乡规划督察制度取得了显著成效

　　2006年以来，住房和城乡建设部实施了城乡规划督察制度。部派城乡规划督察员通过参加各类涉及规划督察事项的会议，约见市政府及规划主管部门领导等方式，对派驻城市的生态环境、历史文化遗产、风景名胜资源和生态环境等核心资源进行监控，及时发现和制止地方规划实施中的问题。六年来，督察员共向地方政府发出督察建议书和意见书236份，遏制和纠正了违法违规行为和苗头700余起，保证了规划强制性内容的严格实施，避免了规划决策失误造成的重大损失，取得了显著成效。

　　（一）避免地方政府规划决策失误，维护城市公共利益

　　六年来，督察员在项目选址审批阶段及时介入，共纠正了230余起在城市禁止建设用地和限制建设用地违规选址建设的问题，消除了城市建设的隐患，保护了生态环境，维护了公共利益。

　　驻某市督察员发现，该市拟将三个项目分别布置在城市中心绿地、生态隔离绿地和水源保护区，一旦实施后将会破坏绿地系统格局，威胁城市饮水安全。督察员及时予以制止，提醒市政府慎重决策。并经多方努力，促使市政府放弃了这三个项目的规划方案。

　　驻某市督察员发现，该市拟在城市上风方向违规选址建设垃圾焚烧厂，一旦实施将对周边5公里范围内近12万人口的生活环境造成重大影响。督察员及时向市政府提出关注民生、重新论证的建议。市政府采纳了督察建议，最终决定另行选址。

　　驻某市督察员发现，该市新建污水处理厂的三个选址方案都位于城市水系上游，一旦建成将对城市居民饮水安全带来隐患。督察员立即向当地市政府及规划主管部门指出项目选址存在的问题。市政府经过再次论证，接受了督察员意见，否定了原选址方案，消除了城市规划建设上的隐患，维护了城市公共安全。

　　驻某市督察员发现，该市某重点招商引资项目侵占了防洪堤两侧的带状城市公共绿地，不符合城市总体规划和防洪规范的要求，存在安全隐患。督察员立即发出督察建议予以制止，督促此市按总规要求修改原规划方案，不再侵占绿化控制线进行建设。

　　（二）保护风景名胜和历史文化资源，保障城市可持续发展

　　六年来，督察员从事前防范的角度，严密监控风景名胜区和历史文化保护区范围内的建设情况，制止了150余起违反风景名胜区规划和历史文化名城保护规划进行开发建设的倾向性问题，有效保护了不可再生资源，维护了城市的长远利益。

　　驻某市督察员获悉，该市为招商引资，拟批准在风景区核心景区建设超高层建筑。督察员向市政府指出，该设计高度远远超出风景区规划的控制要求，建成后将对风景区的景观造成严重影响，要求暂停项目实施，按照规划重新论证。市政府对此高度重视，几经协调修改，大幅降低了该项目的设计高度，保护了西湖的景区风貌。

　　驻某市督察员发现，台湾金宝山集团拟申请将位于漓江风景名胜区保护区范围内1275亩旅游服务设施用地变更为居住用地，并将容积率由0.4提高至1.2，进行大规模房地产开发。督察员意识到，该项目位于漓江风景名胜区峰林谷地景观与岩漠化地质特征的重要地段，一旦实施大规模建设将对风景名胜区造成严重损害。于是督察员立即向市政府发出督察建议书予以制止，避免了漓江风景区的自然景观。

　　驻某市督察员获悉，江苏省拟在国家级风景名胜区——钟山风景区范围内建设大型文化设施项目。当时现场已进行围挡，一些施工机械开始进场。鉴于事态紧急，督察组立即向市政府发出督察建议书。此后，督察组又经过反复沟通，促使该项目得以另行选址，风景区整体风貌得以保护。

　　驻某市督察员发现，该市拟违规占用古城墙遗址保护地带进行开发改造回迁安置。为避免对城墙遗址造成永久破坏，督察组迅速反应，向市政府发出《督察意见书》。市政府采纳了督察员的意见，正式复函表示将对保护地带内的居民异地安置，同时按照城市总体规划的要求，将该地块进行预留，待条件成熟时建设遗址公园。

　　驻某市督察员发现，某建设单位在国家级历史文化名镇核心区内进行违法建设活动。督察员约见了市政府领导，说明了破坏古镇风貌的危害性，详细阐述了《历史文化名城名镇名村保护条例》中的具体要求，促使市政府拆除了违法建筑，保护了名镇的历史风貌。

　　（三）强化规划权威性严肃性，促进地方政府依法行政

　　针对各地存在的“以人代法，以权代法，违法干预，私改规划”问题，督察员通过监督城乡规划制定和实施的法定程序和权限，有效预防和制止了此类问题，提高了地方对城乡规划权威性和严肃性的认识，规范了规划管理行政权力运行，促进了依法行政。

　　驻某市督察员发现，某区政府以会议纪要方式，违规将城市总体规划确定的市政设施走廊及防护绿地用地变更为建材物流交易市场用地，并出租20年，致使5万平米的违规建设既成事实。督察员约见市政府领导指出，城市总体规划的强制性内容不容随意变更，建议拆除违法建设，引起了市政府的高度重视，并制止了类似行为的再度发生。

　　驻某市督察员发现，某区政府拟违反法定程序调整规划用地性质，将150亩具有应急避难功能的城市公共绿地变更为居住用地进行房地产开发，督察员立即向市政府发出督察意见书予以制止。经过两年的努力，市政府最终决定恢复原用地性质，“公园绿地实行原址改造、保留绿地面积150亩不减少”。

　　驻某市督察员发现，该市拟违反法定权限在省级风景名胜区保护范围内进行大规模开发建设。督察员立即致函市政府主要领导，指出存在问题。市委书记阅后表示赞成督察员的意见，并责成市规委会从实际出发，尽快形成整改意见，认真落实督察建议。

　　（四）督促规划部门严格执法，提高规划部门执法效能

　　针对各个城市普遍存在的开发商违反规划、未批先建的问题，督察员通过查处违反规划强制性内容的违法建设，提高了基层规划部门遏制违法建设的能力，提升了规划部门执法效能。

　　驻某市督察员发现，某工业项目在未获得规划许可的情况下，占用756亩城市防护绿地进行建设，违法建设面积为6.32万平方米。督察员及时向市政府发出建议书，要求立即停止违规行为。市政府复函表示对侵占绿地的行为依法查处。目前，该市着手拆除侵占绿地的部分违法建设。

　　驻某市督察员通过卫星遥感图斑核查发现，该市管辖的某县房地产开发商占据了大面积的总规道路用地进行住宅建设，使总体规划中的城市道路变成了断头路。督察员实地勘察后发出建议书，促使县领导意识到执行规划的重要性，最终决定拆除占压道路的部分建筑。

　　驻某市督察员发现某开发商在项目建设过程中擅自提高容积率，加建了1.8万平米，并主动找到市综合执法局交纳899万元罚款。督察员明确向市政府指出，该项目容积率调整程序不符合《城乡规划法》的规定，不得以罚代管，必须予以纠正。最终，该市严格依法对违规单位进行了处罚，并启动了对其相关党政干部违规行为的追究程序。

　　三、全面提升城乡规划督察工作效能

　　今年，部派城乡规划督察员工作已经由逐年覆盖发展到全覆盖，这标志着城乡规划督察工作已经发展到一个新的历史阶段。城乡督察工作将从面的扩张转向质的提升，进入全面提升效能的阶段。在各位新督察员上任之际，我提几点要求：

　　（一）尽职尽责，忠实履行监督职能

　　督察员承担着城乡规划实施监督的重要任务，使命光荣，责任重大。督察员要以对国家负责、对人民负责的精神，围绕中央决策部署，及时制止违反城乡规划，损害公共利益、长远利益的行为。督察员要督促各地严格执行城市总体规划、国家级风景名胜区规划和历史文化名城保护规划，对规划确定的“绿线”、“蓝线”、“黄线”和“紫线”，以及禁建区、限建区等强制性内容进行严格监管，及时发出并跟踪落实督察意见书和建议书，努力将违法违规行为遏制在萌芽状态，确保派驻城市不出现规划重大问题。

　　（二）加强学习，提高服务监督素质

　　要熟练掌握城乡规划的有关法律、法规和方针政策，熟悉派驻城市的情况。要围绕督察职责，对派驻城市的发展多做前瞻性的思考，提高应对新形势、新情况和新问题的能力，改进和完善工作方式方法，不断提高工作水平和质量。为了达到这个目标，督察员一定要密切联系群众，最好能在派驻城市的报纸上公布自己的工作电话、传真和电子邮箱，以利于单位或个人举报各类违反规划的行为。另外，希望督察员们充分利用现代网络，网络具有便捷、实时的特点，我建议免费为督察员提供一个网络交流的平台，利用现代化的手段进行信息和图片的传输和促进相互学习。

　　（三）快速反应，及时制止违规行为

　　我国正处于快速城镇化发展阶段，城乡建设日新月异，城乡规划督察工作如果不能体现高效的原则，就无法应对快速城镇化的挑战。要做到高效，就要做到快速反应。第一是了解信息要快，第二是处理信息要快，第三是下情上达，纠正错误行为要快。例如，在历史建筑拆毁之前就要及时地发出督察文书给相关地方政府。对于督察员到任以前已经发生的违规行为，应总结经验教训并及时向当地政府和有关部门指出存在的问题。对影响较大、比较典型的案件，应书面向部报告。对于督察员到任后继续发生的违法违规行为，应及时向部报告有关情况，由部严肃处理。要及时、如实地报告派驻城市规划执行情况和自身工作情况，因行使职权发生争议时，应积极配合部做好协调沟通工作，尽量在与地方取得共识的基础上发出督察文书。

　　（四）严于律己，遵守廉政建设规定

　　督察员既要与地方政府建立顺畅的沟通渠道，又要时刻保持公正独立，要自觉按照中央反腐倡廉工作和督察员管理规定的各项要求，坚持原则、廉洁自律、秉公督察，只有做到严格要求，才能大胆工作；只有在原则问题上不动摇，才能树立督察员的权威，使督察工作不断健康发展。

　　同志们，城乡规划和建设是社会主义现代化建设的重要组成部分，关系到国民经济持续快速健康发展的全局。我们要把做好城乡规划督察工作作为贯彻落实科学发展观的重要内涵，作为保持经济平稳较快发展的重要保障，为提高城乡建设发展的质量和效益作出贡献。另外，督察员们远离家乡在异地工作，要料理好自身的生活，注意身体。住房和城乡建设部稽查办作为部派规划督察员的管理单位，要认真做好督察员的服务和后勤保障工作，为督察员们顺利开展工作创造良好条件。

　　最后，我代表部党组向你们的辛勤工作表示衷心感谢，希望你们早出成效、多出成效！谢谢大家。