住房和城乡建设部副部长仇保兴在住房和城乡建设部第六批城乡规划督察员培训暨派遣会上的讲话

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（2011年9月27日）

同志们： 　　今天，住房和城乡建设部在这里隆重举行仪式，正式聘任住房和城乡建设部第六批城乡规划督察员。刚才，19位新任督察员领取了聘书。从今天开始，部派城乡规划督察员队伍已扩大到102名，派驻城市增加到89个。这标志着城乡规划督察工作又取得了重大推进。在全面推开的过程中，在这里我谨代表住房和城乡建设部，对全体新任督察员表示祝贺。在新任督察员即将分赴各地工作之际，我讲三点意见： 　　一、实施城乡规划督察制度是时代赋予我们的光荣使命 　　当前，我国的城镇化已经进行到中期阶段。这既是我国经济社会发展的战略机遇期，也是转变经济发展方式的攻坚时期。在这个历史阶段，为了实现可持续发展，实现生态文明，中央提出了“积极稳妥推进城镇化”的方针。城镇化要追求低碳、环保、人与自然和谐的目标，走出一条绿色城镇化之路。我们面临的重要抉择，是要从工业文明的思维模式向生态文明的思维模式转变，实现向新型城镇化的转型：即从过去城市优先发展模式逐步转向城乡协调发展，从高环境冲击向低环境冲击转变，从数量增长型的城镇化向质量提高型转变，从高耗能的城市建设向低耗能转变，从城市低密度蔓延向城市空间合理利用转变，从单纯追求效率优先向注重城市和谐发展转变。在城镇化转型重构期，规划要与之相适应。城镇化好比动力十足的火车，城乡规划好比铁轨系统。我们既不能用城乡规划去抑制转型重构的趋势，也不能够放任城镇化任其自由发挥，如果对由于市场失灵造成的负外部性不加干预，就会损害可持续发展。我们要解决这一矛盾，就要注重加强和改善城乡规划宏观调控作用，防止出现后人难以纠正的刚性错误。我们必须通过科学编制规划，严格实施规划，同时建立一种科学的规划实施监督机制，保证规划过程的公平与合理，避免犯历史性的错误。我部借鉴发达国家经验和教训所建立的城乡规划督察制度顺应了时代发展的要求，对于推进城镇化转型和提高生态文明水平，具有重要意义。主要表现在以下四个方面： 　　（一）实施城乡规划督察制度是提升城镇可持续发展能力的重要保障 　　改革开放30年来，城镇化已经成为我国经济社会增长的重要动力。截至2010年，我国城市总数达到657个，比改革开放初期增加464个；城镇化率达到49.68 %，比改革开放初期增加了近30个百分点。我国的城镇化带来了空前的物质繁荣，为促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。但是，在推进城镇化的过程当中，我们也面临着人口众多、能耗过大、资源紧缺、环境脆弱、发展不平衡等问题。近年来，我国城镇化进程明显加快，从1980年到1990年，城镇化率增加了7%；从1990年到2000年，城镇化率增长了10%；2000年到2010年，我国城镇化率增长了13%。随之而来的是城市用地的急速扩张。以北京为例，2000年，北京市建成区面积仅有700多平方公里，2010年已达近1400平方公里。从全国情况来看，城市建成区总面积从2.24万平方公里增长到4.01万平方公里，年均增长速度为5.97%。这其中既有城市人口正常增长的需要，也有土地粗放利用的因素。有的地方在城镇化的大潮中急于求成，未经科学论证就盲目拍板上项目，违反规划进行建设的现象时有发生，造成环境污染、生态破坏。这些问题都将对城镇化的可持续发展带来隐患。所以，我反复强调，中国的城镇化不能走美国洛杉矶式低密度、高耗能的老路。 　　“十二五”规划提出，“面对日趋强化的资源环境约束，必须增强危机意识，健全激励和约束机制，增强可持续发展能力”。城镇可持续发展主要包括生态资源、自然景观和历史文化的可持续。绿地系统、湿地、湖泊、河流和基本农田的保护，都是可持续发展的内容。所以，提升城镇可持续发展能力就是要落实城市总体规划确定的强制性内容和保护范围，落实“三区”（禁建区、限建区、适建区），保护“四线”（绿线、蓝线、黄线、紫线），把可持续发展落到实处。实施城乡规划督察制度是强化规划行政监督，确保强制性指标的严格落实，提升城镇可持续发展能力的重要保障。 　　（二）实施城乡规划督察制度是提高城市综合管理水平的必然要求 　　随着城市建设步伐的不断加快，我国城市管理日益受到重视，城市面貌日新月异。但是，在过去十年间，每年约有上千万新增人口进入城镇。如此庞大的人口增量，必然给经济社会发展带来巨大压力。城市一旦进入快速发展阶段，社会问题、经济问题、生态问题都将接踵而至。在这里我举两个大家熟知的例子。一是交通拥堵。目前，交通拥堵现象正在从超大城市扩大到一般城市，从沿海扩大到内地。以北京市为例，交通拥堵指数已由奥运会后的5.1增至6.7，进入中度拥堵等级。二环内部分时段进入严重拥堵等级，部分主干路早、晚高峰时段运行速度低于15km·h-1。全路网工作日日均拥堵时间超过4小时。二是城市内涝。据统计，2008年—2010年间，全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3次以上的城市有137个。除此之外，我们的现代城市还出现“电荒”、“水荒”、“气荒”、排水排污不畅、垃圾处理欠账等基础设施服务供给不足，个别城市连续发生燃气管线爆炸和自来水管爆裂事故。造成这些问题的原因除了老城区基础设施难承重压之外，不能排除在指导思想上没有“重地上，轻地下”的问题，这说明当前城市管理工作存在着薄弱环节，亟待采取有效措施加以解决。 　　温家宝总理在今年的政府工作报告中提出，必须“坚持科学规划，严格管理”。一座城市的管理，包括土地、房屋、交通、消防、安全防灾、环境保护、文物保护和城市规划等管理工作。城乡规划作为政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职责的重要依据，在城市管理中的作用也越来越突出。城乡规划督察员派驻到当地，可以发挥专业优势，帮助各地提升城市规划设计理念，可以通过监督规划严格实施，做城市“生命线”的守卫者，促进城市形成健康的“微循环”，避免发生一遇到问题就出现“局部坏死”的情况。 　　（三）实施城乡规划督察制度是保护不可再生资源的必然要求 　　历史文化名城、名镇、名村存在的大量历史文化遗存、风景名胜区的自然与文化资源，是城乡可持续发展的宝贵资产。在推进城镇化转型的大潮中，错误的决策会对不可再生资源造成不可弥补的损失。在这方面，我们有很多深刻的教训。若干年前，云南某县违反城市总体规划，不顾历史文化名城的保护要求，通过由少数干部、专家和开发商代表参加的论证会形式决定将该县始建于唐朝元和年间的古街拆除，改造成清式风貌街。一番大拆大建后，原有的朴实、宜人的历史街区荡然无存，变成了毫无历史文化价值的仿古街。再如：某市在市中心湖景附近造高架桥，高架桥穿过湖的一部分，就像在人的脸上刻了一道伤疤。又如某市的一处湖泊面积很大，是国家级风景名胜区。拟新建的高速铁路要从部分湖面上穿过，风景区的整体性将遭到破坏。后来，好在经过当地主要领导做工作，花了二十亿元，把铁路线路调整过来。这些案例给我们以深刻教育和启发。 　　党中央和国务院高度重视不可再生资源保护工作。今年，中央特别提出“保护文化和自然遗产”的要求。城乡规划作为保护历史文化街区和风景名胜资源的法定文件，对于保护自然地形风貌、历史社区特色、文化遗产、物种多样性、传统农业耕作方式具有法定约束作用。城乡规划督察就是要通过严格监控紫线管理，对历史街区和历史风貌协调区建筑高度、风格进行严格控制，督促地方政府严格按照风景区和历史文化名城保护规划的要求，对不可再生资源的开发利用进行空间管制，有效保护不可再生资源。 　　（四）实施城乡规划督察制度是坚持依法行政的重要举措 　　当前，我国城乡规划实施中，个人意志超越法律的现象时有发生，违反法定权限和程序的问题比较突出，许多损害、侵犯公共利益、长远利益的突出问题，往往是不按程序办事造成的。有的地方不经法定程序，随意变更用地性质，减免土地出让金，侵占绿地、基础设施用地进行开发建设。有的地方不按法定程序修改控制性详细规划，擅自提高容积率，形成了违反规划的超高层、高密度、高容积率的“三高”开发态势，严重侵害了公共利益。更为严重的是，少数城市规划管理部门工作人员利用规划行政审批权进行权钱交易，造成腐败滋生，严重影响了政府的公信力。比如：今年某市发生了规划腐败窝案。在事后调查中发现，该市的城市规划管理条例仅规定了规划调整需报批，但未对具体的报批程序进行规定。因此，作为规划主管部门的市规划局设置的程序就是合法程序。即：一般项目由土地权属单位提出调规申请，分局审核后报市局审核，征求所涉及的相关部门意见后，再经分管局领导主持的业务办公会通过就可以审定签发。事实上，这个程序中缺乏必要的专家技术审查环节、局长业务办公会集体审议决策和市政府审批环节。此外，由于信息不对称，实际上权力都掌握在当时的局长、分管局长、处长几个人手中，无法对违反依法行政原则的行为进行制止、纠正和惩处，为腐败滋生提供了温床。 　　今年，国务院出台了《关于加强法治政府建设的意见》，强调所有行政行为都要于法有据、程序正当。由于形势发展，城乡规划一成不变是不可能的。但是，确需调整规划强制性内容的，必须按法定程序进行，这是一条很重要的原则。事实证明，规划土地用途变更和房地产开发容积率调整改变隐藏着巨大的腐败黑洞，一定要从制度和程序上加以纠正和防范。以前，由于没有建立起有效的城乡规划监督保障机制，人们常说“上级监督太远，同级监督太软，下级监督不了”。建立城乡规划督察制度，通过向城市直接派驻督察员进行监督，有利于强化上级对下级的层级督察，构成一个封闭的规划行政管理体系，是制约“以人代法、以权代法、以情代法、以罚代法”的必要措施。 　　二、城乡规划督察工作成效显著 　　2006年以来，住房和城乡建设部实施了城乡规划督察制度，部派规划督察员对生态环境、历史文化遗产、风景名胜资源和重要水系、绿地等核心资源进行监控，及时发现和制止地方规划实施中的问题。五年来，督察员向地方政府发出督察建议书和意见书150余份，遏制和纠正了违法违规行为和苗头500余起，保证了规划强制性内容的严格实施，取得了显著的工作成效。 　　（一）强化事前事中监督，避免了地方政府的决策失误 　　督察员在派驻城市开展工作，通过参加各类涉及督察事项的会议，约见市政府及规划主管部门领导等方式，强化事前事中监督，有效避免了因决策失误造成的不可挽回的损失和巨大的资源、资金浪费。 　　驻某市督察员在列席市规委会会议时发现，会上审议的三个建设项目的选址拟分别侵占城市总体规划中的市中心公共绿地、生态隔离绿地和城市水域生态保护区。督察员当即提出，公共绿地、水源地是城市的公共资源，属于城乡规划中的强制性内容，不容随意侵占，希望规委会慎重决策。同时，为增强说服力、提高准确性，督察组其他成员赴实地进行集体研判，在认定违规事实后向部作了书面汇报。最终，市政府认识到严格实施规划的重要性，正式发文表示不再占用城市绿地和水域生态保护区进行项目建设。 　　驻某市督察员通过媒体报道获悉，市政府拟建的高架路桥工程方案将使两处公园绿地和一处文物保护单位受到不同程度的侵占和破坏。督察员立即与市规划部门进行沟通，并向市政府发出督察建议书，在建议书中，督察员建议市政府尊重民意、慎重决策，维护好规划的权威性，履行起保护城市公共资源的责任。市政府高度重视，立即组织规划部门认真研究。在给督察员的回函中，市政府明确表示将充分考虑督察建议，并广泛征求公众意见，确保公共绿地和文保单位的地面环境不受影响。 　　驻某市督察员在列席会议时获悉，市政府拟在新区规划编制中，将城市主干道延伸至城市湿地公园核心区湖岸边。督察员随即表示，此方案若施行，将破坏湿地公园的整体景观，对公园的生态环境造成不可挽回的影响。在多次沟通和认真研究后，市政府采纳了督察员的建议，正式复函表示将原方案中涉及核心区内的城市主干道向湖岸延伸的部分予以取消。 　　（二）及时制止违规行为，保护了历史古迹和风景资源 　　城市的历史街区和文物古迹是城市文脉的载体，风景名胜资源是城市的瑰宝，两者都是城市发展中重要的高等资源。而随着城市建设与更新的步伐日益加快，延续传统风貌、保护风景资源也面临着日益严峻的挑战。各督察员将此作为工作重点之一，严格监督历史文化保护区、风景区保护范围内的各类建设情况。 　　驻某市督察员在现场调研中发现，该市某区文体局正在省级文物保护单位的保护区内修建仿古建筑。由于该建筑涉及政府部门的违规行为，在具体处理过程中存在一定阻力。对此，督察员坚持原则，跟踪督察，向区政府明确指出应依法行政，一视同仁，希望规划执法部门加大执法力度。在督察员的坚持下，市相关部门积极回应，多次发出依法查处的通知。在督察员和相关部门的共同努力下，违法建筑被依法拆除，古城历史风貌得以留存。 　　驻某市督察员在例行踏勘时发现，该市的国家级历史文化名镇核心区内，某建设单位正在进行违法建设活动。督察员随即约见了市政府与高新区领导，要求相关单位抓紧查处。但由于高新区和市执法部门行动迟缓，违法建设单位突击抢建，违建行为一直未得到控制。督察员又向该市政府发出督察建议书，说明了破坏古镇风貌的危害性，并详细阐述了《历史文化名城名镇名村保护条例》中的具体要求。最终，市政府采取果断措施，对违法建筑进行了拆除。 　　驻某市督察员在日常踏勘时发现，该市某区擅自在风景区范围内毁坏景区山坡山林及农田进行建设。督察员向市政府发出督察建议书，一方面要求市政府责成有关部门停止建设活动，对已建成的违法建筑提出处理意见，并按《风景名胜区条例》要求，及时启动风景名胜区规划的编制报批工作，以更好地保护风景名胜资源。另一方面，督察员也发现，由于该区具有独立的规划管理权，市规划局对该区的常态管理缺位，是没能及时发现并制止破坏风景区资源进行建设的原因之一。督察员建议市政府根据城乡规划法要求，收回该区规划审批职能，由市级规划行政主管部门统一行使。市政府收到督察建议书后，立即进行调查核实，下达停工通知书，积极进行整改，并向规划督察组正式复函。针对督察员提出的收回区规划管理职能的问题，市编委会提前召开会议，正式发文明确收回了该区规划管理职能。 　　（三）严肃纠正违规建设，强化了城乡规划的执行力 　　在城镇化持续快速发展的过程中，一些违反规划、未批先建的行为时有发生，城乡规划的严肃性和规划管理部门的权威性受到了挑战。在这种情况下，督察员及时介入，纠正了一批违反规划擅自进行开发建设的行为，强化了规划的执行力，树立了规划的权威性。 　　驻某市督察员通过卫星遥感图斑核查发现，该市管辖的某县房地产开发商占据了大面积的总规道路用地进行住宅建设，使总体规划中的城市道路变成了断头路。督察员实地勘察后发出建议书，得到了市政府的积极回应。但县领导最初认识不到位，督察员锲而不舍，再次发出督察建议，阐明违反城市总体规划、占道建设的严重性，并多次与市领导一起到现场督促整改。在督察员的努力下，县领导意识到执行规划的重要性，最终决定拆除占压道路的部分建筑。 　　驻某市督察员根据卫星遥感监测核查，发现2处较突出的违法违规行为：一是某房地产开发项目违规侵占绿地；二是另一项目前后两期均存在未批先建的严重违法行为。为维护规划的权威性，避免造成更大的损失，督察员及时向市政府发出督察建议书，建议“对违规事实及时整改”、“坚持先规划后建设的原则，严格履行土地、规划、建设等审批手续”。建议书发出后，市政府高度重视，组织相关单位认真研究提出了处理意见：对项目违规侵占绿地的行为，市政府决定，限期迁出违规建筑物和构筑物，并部署全市开展绿线控制和实施情况的检查活动，制定综合整改措施；对另一项目两期工程未批先建的违法行为，规划局向“市治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室”作了专门报告，形成“对开发企业按最高上限标准给予罚款、对参建单位及管理人员进行行政处罚、对监管执法人员进行责任追究、对执法队伍加强管理和教育”等四项处理意见。 　　（四）推动地方规范管理，健全了规划实施的长效机制 　　规划督察员在发现和制止违法违规行为的同时，督促地方建立健全规划管理工作的长效机制，在规范和强化地方规划管理工作方面起到了积极的推动作用。 　　一是督促地方理顺城乡规划管理体制。驻某市督察员在约见分管副市长时提出了城市实行统一规划管理的重要性，得到了市领导的高度重视，该市编委正式发文收回了原本下放给新区的规划管理权。 　　二是推动地方加快城乡规划编制进度。驻某市督察员针对该市次中心城区控规覆盖率低、部分地块土地开发和项目建设缺乏规划依据的现状，提出了关于控规编制、审批和实施的各项建议。市政府采纳了督察建议，在全市规划工作会议上印发文件，对中心城区和各次中心城区的控规编制进度进行了明确要求，市规划局制定并实施了控规编制与审批的工作程序。 　　三是帮助地方提高行政效率、完善工作制度。驻某市督察员发现该市由于冬季漫长、施工期短，建设单位未批先建、边批边建的现象突出。督察员约见市领导，提出“提高建设项目审批效率、尽可能缩短审批周期”的建议。该市正式发文明确了项目报建工作程序，最大限度地提高了行政效率，一定程度上减少了“未批先建”等违规行为的发生。驻某市督察员针对该市“三旧”（旧城、旧村、旧厂）改造中出现的问题提出督察建议，市政府积极采纳，把“三旧”改造工作纳入了城市总体规划的总框架中并将改造项目的审批手续交由市规划部门统一办理。 　　三、切实履行城乡规划督察职责 　　城乡规划督察制度能否发挥作用，关键是需要富有敬业精神和业务水平的人来贯彻实施。经过几年的运转，我们已经拥有了一支素质过硬的督察员队伍。今天，又有19名新任督察员补充到这支队伍里来。我在这里提几点要求： 　　（一）认清形势要求，增强责任意识 　　同志们要加强学习，自觉把开展城乡规划督察工作作为转变经济发展方式、开创科学发展新局面的重要内涵和重要举措，增加责任感和使命感。要掌握城乡规划各项法律法规，认真落实《城乡规划法》，加强对《城市总体规划修改工作规则》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》执行情况的监督检查，注意防止地方随意更改城乡规划，强化规划约束力，监督各地执行好国务院审批的法定规划。 　　（二）创新工作方法，确保督察效果 　　督察员的作用好像是快速城镇化列车上的“监视器”，一旦发现异常就要及时反应，采取措施。督察员要及时获取信息、快速反应。除了通过参加会议、调阅文件和踏勘现场等方式掌握各地城乡规划实施管理的实际情况，还要在实践中不断探索工作方法，通过约见、座谈和卫星遥感等多种途径强化督察效果，力争在发现问题、分析问题和解决问题方面取得实质性的效果，使派驻城市不出现重大规划决策失误和重大违法违规案件。 　　（三）立足长远发展，突出工作重点 　　督察员代表住房和建设部开展规划实施监督工作，所以要对城市发展具有前瞻性的思路，高瞻远瞩，立足长远。要以解决影响城乡可持续发展和侵害国家利益、长远利益和公共利益的突出问题为重点，及时制止未经科学论证乱上马的举措，及时制止挤占基本农田、公共绿地、风景名胜区和历史文化街区进行建设的倾向，防止城市盲目扩张对生态环境和不可再生资源的破坏。 　　（四）严格遵纪守法，提高廉政意识 　　众所周知，缺乏监督的权力运行必然导致腐败。规划督察员监督地方政府依法行政，既是一种责任，也是一种权力。所以，督察员在开展监督工作的同时，也要加强自我约束，加强廉洁自律。 　　同志们，城乡规划和建设是社会主义现代化建设的重要组成部分，关系到国民经济持续快速健康发展的全局。城乡规划督察工作是积极稳妥推进城镇化的重要举措，使命光荣，责任重大。督察员们远离家乡在异地工作，要料理好生活，注意身体。住房和城乡建设部稽查办作为部派规划督察员的服务单位，要认真做好督察员的服务和后勤保障工作，为督察员开展工作创造良好条件。 　　谢谢大家！