切实增强依法行政的使命感、紧迫感和责任感

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住房城乡建设部副部长　陈大卫

　　这次会议的主要任务是，根据姜伟新同志在全国住房城乡建设工作会上的部署，总结2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）以来的依法行政工作，分析面临的新情况、新问题，对下一阶段住房城乡建设系统依法行政工作提出要求。上午，山东省住房城乡建设厅在全国住房城乡建设工作会上作了经验介绍，刚才北京市住房城乡建设委员会、上海市城乡建设和交通委员会、重庆市城乡建设委员会、黑龙江省住房城乡建设厅4家单位又作了经验交流。下面，我讲几点意见。

　　一、住房城乡建设系统依法行政工作取得了积极进展

　　自《纲要》实施6年来，在各级党委、政府的正确领导下，住房城乡建设系统认真贯彻落实国务院关于推进依法行政的各项部署，依法行政工作取得了积极进展：

　　一是领导干部依法行政的意识和能力不断提高。大多数省级住房城乡建设部门都成立了以主要负责人为组长的依法行政工作领导小组，建立了依法科学民主决策的机制和程序，领导干部学法用法已成制度，法制机构和队伍建设得到加强。去年在新一轮机构改革中，全国8个没有专门法制机构的省厅，已有6个设立了法规处。

　　二是法制建设不断加快。《城乡规划法》、《风景名胜区条例》、《民用建筑节能条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《城镇燃气管理条例》等法律、行政法规发布实施。各地结合实际，着力开展法规建设。《城乡规划法》颁布实施以来，已有14个省（区、市）制定了实施条例。陕西省住房城乡建设厅近5年制定和修订了13部地方性法规和1部省政府规章，山西省住房城乡建设厅连续11年每年出台一部地方性法规。各地都对规章和规范性文件进行了清理。住房保障、节能减排、防灾减灾等方面的工程建设标准不断完善。

　　三是行政行为不断规范。几年来，住房城乡建设部取消和调整行政审批项目177项，地方建设部门也取消和调整了一大批审批项目。各地认真贯彻《行政许可法》，大多数地方建立了政务大厅或者行政审批中心，实行“一站式”服务。不少地方开展了规范行政裁量权工作，推行执法责任制。北京、浙江、福建等地建立了执法信息系统，江苏、辽宁等许多地方加强了对执法人员的培训考核。各地开展的建筑市场、房地产市场整顿和城乡规划专项治理取得成效。各地认真贯彻《政府信息公开条例》，上海、天津、重庆等规划部门全面推行“阳光规划”。

　　四是行政复议作用日益突出。近5年来，住房城乡建设系统通过行政复议化解行政争议约1万件。大多数地方积极畅通行政复议渠道，注重运用和解调解方式化解行政争议。

　　这些成绩凝聚着住房城乡建设系统各级领导和广大干部职工特别是从事法制工作同志们的心血与汗水。我谨代表部党组，向同志们致以崇高的敬意！

　　在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地看到面临的问题：一是有的领导对依法行政工作说起来重要，做起来不要。想问题、做决策，缺乏依法办事的观念。认为依法行政是一种约束，会影响办事效率，对法律缺少起码的敬畏之心。二是住房城乡建设系统一些重要的法律法规还不能及时出台，一些已经不能满足实际需要的法律法规还不能及时修订。有的规范性文件以备案为名行许可之实。三是从部机关到地方各级住房城乡建设部门，不同程度地存在着重事前审批轻事后监管、重制度建设轻制度落实的问题。有的执法行为缺乏依据，执法程序不到位，对同类违法行为处罚畸轻畸重。还有极少数执法人员执法不懂法。四是有的领导对行政复议化解社会矛盾的功能认识不到位，甚至要求法制机构不得受理行政复议申请。行政复议工作中，还不同程度地存在官官相护问题。对上述问题，必须引起高度重视，在下一步工作中采取切实措施加以解决。

　　二、充分认识全面推进依法行政的重要性和紧迫性

　　党中央、国务院高度重视依法行政工作。2010年8月，国务院召开全国依法行政工作会议，温家宝总理发表了重要讲话。10月，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，很重要的是要建设法制政府，关键是依法行政。依法行政是现代政治文明的重要标志。当前，全国上下都在认真学习贯彻党的十七届五中全会精神和中央经济工作会议精神，“十二五”时期住房城乡建设系统转变经济发展方式的任务十分艰巨和紧迫。推进住房城乡建设事业的科学发展，重要的是要依法行政。我们要认真贯彻落实党中央、国务院关于依法行政工作的要求和部署，正确看待住房城乡建设事业发展的新变化、新形势，及时回应人民群众的新期待，切实增强依法行政的使命感、紧迫感和责任感。

　　（一）全面推进依法行政，是深化改革的重要内容。多年来，各级住房城乡建设部门在转变政府职能方面取得了显著进展，大大减少了对企业微观经济活动的干预，但对房地产市场、建筑市场、市政公用领域的市场监管还远没有到位。例如，《建筑法》等法律法规对建设工程的转包、违法分包、出借资质证书、强制性标准的执行等都有明确规定，但在实践中许多违法行为并没有得到有效查处，有的地方甚至是“零执法”。房地产市场等其他行业也存在执法不严的类似情况。解决这些问题，要求我们深化行政体制改革，进一步转变政府职能，切实提高运用法治思维和法律手段解决问题的能力，完善市场法规，严格规范执法，为市场主体创造公平竞争的良好环境。同时，我们还要学会运用法律法规和政策，不断完善体制机制，引导行业调整结构。例如，放宽市场准入，支持民间资本进入市政公用事业领域；促进建筑业企业调整产业组织结构，增强国际竞争力；促进房地产企业改进项目管理方式，切实担负起社会责任等。

　　（二）全面推进依法行政，是维护人民群众合法权益，促进社会和谐稳定的重要举措。住房城乡建设系统的工作涉及面广，与群众利益密切相关，城市房屋拆迁、城乡规划、房屋登记、信息公开、质量安全、垃圾污水处理设施建设等社会热点领域多。当前我国仍处在工业化、城镇化快速发展阶段，伴随着建设热潮，社会矛盾也在逐年增多。产生矛盾的重要原因是，随着群众依法维权意识不断增强，我们依法行政的水平还有差距。化解社会矛盾，促进社会和谐，要求我们在制度建设中，更加重视维护人民群众合法权益，更加重视听取人民群众意见。例如，国务院法制办在起草《国有土地上房屋征收与补偿条例》过程中，专门组织6部门参加的工作小组反复听取有关方面意见，并第二次向全社会公开征求意见，目的就是平衡各方利益关系，既要促进社会和谐稳定，又要保证城镇化、工业化的顺利推进；要求我们任何一项行政行为都要于法有据，程序正当；要求我们不断提高依法调节社会利益关系的能力，依法建立有效的社会矛盾调解机制。

　　（三）全面推进依法行政，是科学发展的迫切需要。住房城乡建设系统坚持科学发展，在更加注重以人为本、更加注重全面协调可持续发展、更加注重统筹兼顾、更加注重保障和改善民生方面承担着重要的历史使命。住房城乡建设部门过去比较重视产业的发展，住房保障、住房公积金监管等社会管理和公共服务相对薄弱，这些年有了很大转变，但还不够。一些地方重城市轻农村的问题还比较突出，一些城市的城中村、城乡接合部还是规划管理的盲区。在建设资源节约型、环境友好型社会方面，建筑节能、垃圾回收和资源再生利用、城市节水、供水安全、城镇污水垃圾处理等还有待加强。推动行业科学发展，要求我们全面推进依法行政，进一步完善有关法律法规和政策，引导各地更加注重保障和改善民生，不断加强社会管理和公共服务；切实贯彻《城乡规划法》等法律法规，充分发挥城乡规划的综合调控作用，加强城镇化管理。

　　（四）全面推进依法行政，是反腐倡廉的重要保障。住房城乡建设系统的各部门手中都掌握着一定的权力。近年来，系统内腐败案件时有发生，重要原因之一是没有严格依法行政。要通过依法行政，促进各项工作的制度化、规范化、程序化，使权力在阳光下行使，让政府工作人员特别是领导干部得到有效的监督。

　　三、当前和今后一个时期依法行政工作的主要任务和措施

　　根据国务院《意见》的要求，当前和今后一个时期，要深入贯彻科学发展观，认真落实依法治国基本方略，进一步加大《纲要》的实施力度，以建设法治政府为奋斗目标，以事关依法行政全局的体制机制创新为突破口，以增强领导干部依法行政的意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。结合住房城乡建设系统的实际，要着力抓好以下重点工作：

　　（一）进一步增强领导干部依法行政的意识和能力

　　领导干部特别是部门首长重视依法行政，这是搞好依法行政工作的一个前提。

　　一是要牢固树立社会主义法治理念。各级领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，自觉养成依法办事的习惯。在作决策、签发文件时，要让法制机构进行合法性审查，充分发挥法制机构的参谋、助手和顾问作用。要重视加强法制机构和队伍建设，加大对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。

　　二是要推行领导干部任职前法律知识测试制度。拟任部门领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况，对拟从事行政执法等工作的人员，还要组织专门的法律知识考试。

　　三是要进一步完善领导干部学法制度。每年至少要举办两期领导干部依法行政专题研讨班。住房城乡建设领域有关法律法规出台后，要组织专题学习。

　　（二）加强和改进住房城乡建设立法工作，为行业发展做好制度安排

　　依法行政首先要有法可依，要通过制定好的法律、法规、政策、标准，营造有利于住房城乡建设事业科学发展的政策、体制、法制环境。

　　一是要考虑当前经济社会发展大局，围绕住房城乡建设中心工作，安排立法项目。2009年初，住房城乡建设部印发了《住房和城乡建设法律法规框架》、《住房和城乡建设部五年立法规划》，确定了二法六条例为重点的立法项目。住房保障方面，研究起草《基本住房保障法》；城乡规划方面，抓紧修订《村庄和集镇规划建设管理条例》等一批配套法规和部门规章；节能减排方面，推动《城镇排水与污水处理条例》尽快出台；建筑市场监管方面，起草《建筑市场管理条例》；房地产方面，配合国务院法制办做好《城市房地产管理法》修订和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制订；公积金管理方面，研究修订《住房公积金管理条例》；工程质量安全方面，起草修订一批部门规章。两年来，有关司局组织大批专家和地方同志进行专题研究，出了一批研究成果，主动去国务院有关部门协调，积极配合国务院法制办做了大量工作，各项目都取得了积极进展。

　　二是要坚持依法立法、科学立法、民主立法，进一步提高立法质量。要完善立法程序和机制，充分发挥公众参与和专家咨询论证的作用。坚决克服立法过程中的部门利益化倾向。在立法过程中，要注意把握活力、有序与科学的统一。活力来源于对市场主体的平等相待。有序，就是处理好公共利益和私人利益的关系。科学，就是要尊重和把握建设行业自身的发展规律。在制度安排中，应当坚持权责一致，政府机关有权必有责。

　　三是要增强协调意识，提高协调能力。一些方面立法滞后，确实有立法容量有限的原因，也与住房城乡建设部门与兄弟部门职能交叉多、部门之间协调难度大有关。在制度建设中，无论是领导，还是具体办事人员都要增加协调的主动性。协调时要提前认真研究，权衡取舍，出以公心，讲究方式方法，在交流中求得理解，增进共识。

　　四是要进一步改进规范性文件制定和清理工作。各级住房城乡建设部门要严格依照法定权限和程序制定规范性文件。各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加公民、法人和其他组织的义务。建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年要清理一次，清理结果要向社会公布。2008年底，按照姜伟新同志要求，住房城乡建设部就对规章集中进行了一次清理。今年又按照国务院的部署对规章和规范性文件再次进行了清理，修改和废止了一批已不适应实际需要的规章和规范性文件。

　　（三）始终牢记宗旨，严格规范公正文明执法

　　行政执法是各级住房城乡建设部门大量的、日常性行政活动，直接关系到法律法规能否令行禁止，关系到人民群众的切身利益。

　　一是要严格依法履行职责。要依法加强房地产市场调控、推进保障性安居工程建设、加强城乡规划管理、提高城镇化管理水平，确保中央一系列保障和改善民生的政策落到实处。要健全执法机构，整合执法队伍，两年多来，绝大多数省（区）住房城乡建设厅都成立了稽查执法机构。要总结一些地方执法信息系统建设的经验，利用信息化手段，及时掌握市场主体存在的违法行为，为迅速查处违法案件提供技术支持。要重点加强城乡规划、房地产市场、建筑市场和工程质量安全、节能减排、住房公积金、工程建设标准的执行等方面的监督执法力度，加强对重点案件的稽查执法。要总结各地行政审批制度改革的经验，不断完善网上电子审批、一个窗口集中办理和“一站式”服务的工作机制，加强对许可权力的有效监督和制约，提高服务质量和效率。

　　二是要以强化程序意识和规范行政执法裁量权为重点，促进规范执法和公正执法。要加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤。要牢固树立违反法定程序的执法行为本身就是违法行为的意识。继续做好规范行政执法裁量权工作。目前住房城乡建设部已就规范部机关工程建设行政处罚裁量权起草了实施办法和裁量基准，这项工作需要大家共同探索，积累经验，不断完善。

　　三是要寓监管于服务中，促进文明执法。行政执法不仅是要规范市场，更重要的是服务人民。要坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，加强和改进城市管理工作。要加强对行政执法人员的培训，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，不断提高执法人员的素质。要完善执法责任制，加强对执法人员的评议考核和责任追究。

　　（四）改进行政复议和行政应诉工作，依法化解社会矛盾

　　住房城乡建设领域社会矛盾较多，更要重视和加强行政复议和行政应诉工作。

　　一是要积极受理行政复议案件。行政复议是解决行政争议、化解矛盾的法定机制。老百姓来申请行政复议，是对行政机关的信任。我们必须畅通行政复议渠道，不能将群众拒之门外。确实不属于行政复议受案范围的，要告知申请人解决问题的渠道，努力帮助他们创造解决问题的条件。

　　二是要不断提高办案质量。要深入调查了解案情，注重运用调解、和解方式解决纠纷，坚决纠正违法或者不当的行政行为，绝不能搞“官官相护”，努力实现“定纷止争、案结事了”。要健全行政复议机构，确保复议案件依法由2名以上复议人员办理。今年，住房城乡建设部建立了行政复议统计制度，各地要重视行政复议统计和分析工作。

　　三是要正确对待和认真做好行政应诉工作。行政诉讼是人民群众监督政府的一种重要形式。要完善行政应诉制度，依法积极应诉，尊重并自觉履行人民法院作出的生效判决、裁定。

　　（五）坚持依法科学民主决策，全面推进政务公开

　　住房城乡建设系统很多政策和决策，都涉及公共利益或者与人民群众利益密切相关。要进一步健全行政决策机制，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为重大决策的必经程序，增加公共政策制定透明度和公众参与度。城市房屋拆迁、城乡规划、重大公共设施建设等都应纳入决策风险评估范围。要加大政府信息公开力度，重点推进重大建设项目批准和实施、公共资源配置等领域的政府信息公开，深入推进市政公用事业领域的办事公开，创新政务公开方式，自觉接受群众监督和舆论监督。

　　同志们，依法行政工作在大家的共同努力下，已经取得了积极进展。但是，与国务院的要求相比，与人民群众的期盼相比，我们的任务还很艰巨，使命也很光荣。这里要特别强调的是，住房城乡建设系统各部门的首长要切实担起依法行政第一责任人的责任，把全面推进依法行政摆在更加突出的位置，认真落实国务院的要求，将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。只要我们深入贯彻落实科学发展观，扎实工作，就一定能为加快建设法治政府，促进住房城乡建设事业科学发展和社会和谐稳定作出新的更大的贡献。

　　（本文为作者2010年12月29日在住房城乡建设系统依法行政工作会议上的讲话）

摘自《中国建设报》2011.01.06