仇保兴副部长在第五批城乡规划督察员培训暨派遣会上的讲话

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（2010年9月29日）

同志们：

　　今天，住房和城乡建设部在这里召开会议，正式派遣第五批城乡规划督察员。对各位督察员来说，这既是一种荣誉，更是一种责任。在此，我代表部党组向大家表示感谢和祝贺！部派城乡规划督察制度实施四年来，各派驻城市人民政府对城乡规划督察制度重视程度显著提高，各相关部门对城乡规划督察制度从初步了解到给予高度肯定，后勤支持服务水平逐步得到改善，城乡规划督察员的作用正从单一方面转向多个方面。所以，城乡规划督察制度已经日趋成熟，具备了全面推广的条件。为进一步推进城乡规划督察工作，按照今年全国城乡规划督察工作专题会议提出的要求，今年新聘任30名同志为住房和城乡建设部第五批新任城乡规划督察员，新增加唐山等19个城市，使派驻城市达到70个、督察员总数达到83名，覆盖了国务院审批城市总体规划的所有省会城市、副省级城市以及历史文化名城（不含直辖市）。

　　一、建立城乡规划督察制度是我国城乡建设发展阶段的客观要求

　　（一）新形势对城乡规划工作提出了新的要求

　　未来两年，我国的城镇化率即将达到50%。在这样一个关键时刻，我们举办了一次世界博览会，提出了一个命题，即“城市使人类生活得更加美好”。两千年前，希腊哲学家亚里士多德曾经说过，人类是为了生活得更美好，聚集在一起，造就了城市。这是人类城镇化的最初也是最终理念。经过多年的反复实践，人们终于又重新认识到这个真理。同时，我们还处于“十一五”到“十二五”的接续期，“十二五”规划与“十一五”有什么区别呢？就是要把以前注重国内生产总值真正转变为注重城乡生态环境保护与可持续发展。在这样的背景下，城乡规划工作应发生什么变化呢？城乡规划督察工作怎样才能开展得更好呢？我认为首先要顺应这个发展趋势，并且要总结出这个发展趋势对城乡规划工作新的要求。我国城镇化的新趋势中主要有以下几个方面需要牢牢把握：

　　第一，从过去城市优先发展模式逐步转向城乡协调互补发展

　　纵观各国的城镇化，有很多经验教训。彼得·霍尔（Peter Hall）把世界城镇化模式分为三类。第一类是糟糕的城镇化，这种模式在非洲、拉丁美洲有过长期的实践，特点是农村劳动力转移在先、就业安排在后，结果造成大量失地农民涌向城市，城市贫民窟恶性膨胀，最终使农村和城市两者都得不到较好发展。第二类是协调的城镇化，即以中国为代表的东亚国家的城镇化。特点是劳动力转移和就业安置基本上同步发生，或者有弹性，如果农民在城市里没有工作了还可以回到农村种田。他认为，这是一种比较好的模式。第三类是发达国家的城镇化，主要特征是郊区化和逆城市化。我国在城镇化率即将达到50%的关键时刻，要非常注意避免糟糕的城镇化模式。这就对城乡规划工作提出了新的要求，一是要把城市总体规划调控的范围从原来比较小的城市建成区转向区域调控，进而转向对整个行政区的调控，如北京和重庆的城市总体规划就已经大大扩展了调控范围。二是要防止片面理解城镇化、盲目撤并村庄的趋势。典型的例子是陕西个别地区把农民赶出窑洞集中到新村去居住。结果，农民住在窑洞里采暖期户均耗煤2吨，住在新村里户均耗煤10吨。山东少数地方强迫农民上楼，冬天农民交不起暖气费，披个大棉袄在寒风中瑟瑟发抖。这种做法不仅误导了城镇化发展，更严重的是还会造成乡村大批历史文化遗存被破坏。国土资源部负责同志曾经一语中的地指出，所谓的撤并村庄和节约耕地，本质上是城市政府向农民索要土地，然后再把土地变成钱。三是要大力加强城乡结合部的规划管理和调控，认真做好控规编制和实施，有力遏制城乡结合部违法建设的蔓延。我国许多城乡结合部是脏乱差的三不管地带，而国外的城乡结合部十分漂亮。现在，我国的一些城市领导人也逐渐意识到了这一点，正在对此逐步整治。100多年前，霍华德曾经指出，“城市和农村要结为夫妇，才能萌生出新的文明、生机和活力”。城市里的人到乡村去旅游，农家乐的普遍兴起印证了依托农村特色发展经济的重要性。那种通过“消灭农村、消灭农民、消灭农业”的“三消灭”做法来推进城镇化是极为有害的，造成的后果也是极为严重的。《城乡规划法》的一个重要变化就是将“城市规划”改为“城乡规划”。因此，部派规划督察员的职能也应该将局限于对城市规划实施情况的督察相应扩展到对乡村文化、自然遗产的保护。从现在开始，督察员要逐步树立城乡差异化协调发展的理念，注重保护乡村特色，依托乡村的特质，切实保护好乡村。

　　第二，从高环境冲击向低环境冲击转变

　　过去，在城镇化和工业化发展过程中，我们基本上走的是“先污染、再治理”的道路。当以污染环境为代价发展的时候，我们取得的经济增长和效益不少；但是一旦水体、土地被污染了，再重新进行治理，就要付出十分巨大的代价。因此，我们要逐步以修复生态的思路来取代改造环境的思路。如滇池水体治理前期花了一百多个亿，结果被世界湖泊大会的专家评判为错误的治理路线。现在，又重新拆除堤坝投资建设人工湿地和生活污水处理设施，治理效果才初步显现，但是前期花的一百多个亿就作废了。显然，过去那种“先污染、再治理”的做法是不符合生态文明要求的。接下去，城市的建设和发展必须要注重生态环境保护，把城市的发展模式从对自然环境的高冲击向与自然环境和谐相处转变。这种模式就要求所有的新建卫星城要走生态城的路线，老城也要逐步转换为生态宜居城市。在这个过程中，城乡规划的作用非常重要。城乡规划要守住四条底线，任何人不得随意调整：一是绿线，即管制绿地系统（风景名胜区、森林、山体植被、湿地、泥石流易发区、公共绿地等）。城市绿地系统是构成城市良好空间形态的主要元素，是城市最主要的生态资源，必须严格保护。但是，有的城市市委书记和市长单纯从经济效益出发，将中心绿地取消，再在郊区造绿地，认为只要绿地面积不变，生态效益就不变，还可以赚大钱。其实，城市中心绿地产生的生态效应以及对解决热岛效应的作用非常巨大，不是边缘地区的绿地可以替代的；二是蓝线，即管制水系（包括江河湖海岸线、水体周边生态景观带等）。充分利用和发挥城市水系生态功能就要用蓝线来强制性地控制和保护；三是紫线，即控制古建筑、历史街区、古代墓葬群、古城镇遗址等历史文化遗产。而紫线外围还有历史风貌协调区，对建筑的高度、风格应严格控制。督察员派驻以后，就要通过严格监控紫线管理，防止有些人把城市珍存的“唐伯虎名画”变成现代印刷品。四是黄线，即重大基础设施（如垃圾处理场、污水处理厂、公交车站等）。因此说，城乡规划对城镇化模式从高环境冲击向低环境冲击转变起着十分重要的作用。城乡规划百年不变是不可能的，但是，城乡规划中百年不变的东西是有的，那就是上述刚性的东西，涉及对不可再生资源的保护。必须要通过强化城乡规划的严格实施，防止那些在“四线”框定的范围内进行房地产开发建设、破坏生态环境的做法。

　　第三，从数量增长型的城镇化向质量提高型转变

　　城市对于人类不仅仅是生产和消费的场所，而且是生活消遣的空间。人类规划建设城市不仅仅是追求规模经济和商业贸易，说到底是满足人们日益增长的物质文化生活需求及人类自身的居住尊严。城市最重要的资产是人才，而人才都是往生活质量好的地方集中的。而现在我国的城市面貌“千城一面”，城市建筑缺乏精雕细琢，粗制滥造，毫无文化感召力可言。这就要求城乡规划要用法定形式保护历史文化街区、保护历史文物古迹，体现城市独特风貌，延续城市文脉，找回城市记忆，体现城市的多样性、艺术性、文化性，增强市民群众的归属感和自豪感；这就要求城乡规划要注重保护风景区等自然资源，拆除原来阻隔景观的建筑，使城市显山露水，景色更加美丽，空气更加清新；这就要求城乡规划要统筹布局交通、居住、生产、游憩等功能，恢复人性化的空间，使城市更富有人情味，更适宜人居，更加体现以人为本的理念，更加体现城市使人类生活得更美好的主题。

　　第四，从高耗能的城市建设向低耗能转变

　　新城市要将建筑、交通、产业的能耗降低，力争建设生态城。老城市要逐步进行改造，争取逐步成为节水型城市、园林城市、环境保护模范城市、绿色照明城市、绿色交通城市等。在达到上述要求的基础上，还可以申请中国人居奖，然后再申请生态园林城市。规划督察员要注意，建设部的这些奖牌都是免费的，而且有些奖牌还可以为城市带来巨额中央财政经费支持。过去，一些城市在节能减排方面犯了许多错误。例如，湖北省武汉市地处长江流域，不属于国家确定的北方集中供热区，有的房地产项目却打出招牌，声称采用集中供热，保证房子冬天也暖洋洋的。五十年代，周恩来总理指出，中国是一个能源奇缺的国家，要勤俭建国。他亲自主导以秦岭、淮河为界划定北方集中供暖区，这是很有战略眼光的。据统计，北方建筑只占全国建筑的十分之一，但是能耗却占全国建筑能耗的40%。照此计算，如果南方城市也采用集中供暖，一个平方米的建筑就要多耗费10-20吨煤，人均二氧化碳排放量将扩大三到五倍，那么由此增加的建筑能耗将是十分惊人的。对于这种情况，部里就要发文件予以制止，如拒不改正，还要将这个城市所有奖牌取消。目前，许多北方供暖地区已经实现热计量改革，用多少热，付多少钱，强化了用户的节能意识，外出随手关掉暖气。规划督察员代表建设部，不能说除了规划什么都不关心。我们要以整个城市规划建设和节能减排为出发点开展督察。再有，督察员也要对城市的建筑方案严格把关。我国有些新建筑食洋不化，既不实用，耗能又大，坑害国家。前段时间，报纸上披露有一个县城居然仿造了悉尼歌剧院。再如，浦东干部学院照搬外国洋建筑的设计理念，四面采用落地玻璃，室内冬天冷得发抖，夏天热得象蒸笼，要用三倍的空调才能抵消寒冷和炎热。结果导致该学院消耗的电费达到年均1600万人民币，比同类建筑能耗高出数倍。再如，我国一些城市仿造的建筑呈现出卡通化的趋势，搞得象迪斯尼乐园一样，既没有民族特色，又是高耗能和高耗材的。因此，要通过城乡规划对城市建设的各项节能减排措施进行合理部署和安排，减少热岛效应、能源消耗，减少对自然生态系统的干扰，努力将高耗能的建设向低耗能转变。

　　第五，从城市低密度蔓延向城市空间合理利用转变

　　历史证明，凡是城镇化与机动化并行的国家在城镇化过程中都会出问题。如美国的城镇化与机动化同时发生，导致了城市低密度无序蔓延。美国在100年间的城市化进程中，城市人口空间密度下降了三倍之多，不仅大量耕地受到破坏，而且导致一个美国人消耗的汽油比欧洲人均水平多出五倍。与美国类似，我国的城镇化与机动化并行，极有可能出现城市蔓延。近年来，我国一些城市的小产权房问题很严重，就是机动化发展和土地管理失控的结果。如不予以高度重视，放任城市低密度蔓延，城市将面临日益严重的耕地减少、空气污染、空间质量恶化和能耗的急剧上升等问题。据统计，80%的城市空气污染是交通带来的。电动自行车的能耗只有小汽车的十几分之一，比公交车还低，是降低能耗、减少城市污染和应对老龄化社会的好办法。因此，防止我国出现郊区低密度蔓延是城镇化后期的决策要点之重，而安全畅通的绿色交通是确保“紧凑型”城市的重要环节。这就要求城乡规划能够发挥科学合理分配城市空间资源的作用，合理利用城市空间，统筹配置交通基础设施，从一般公共交通转向大容量宜人化的公共交通，从单纯考虑快行系统向快行与慢行系统并重，大力发展快速公交系统、地铁交通系统，弘扬我国传统的自行车出行优势，构筑具有机动化能力的绿色交通体系，把城市交通设施建设得更加高效便捷、节能环保和充满活力。

　　第六，从一部分人先富起来向注重城市和谐发展转变

　　胡锦涛同志最近提出要实现“包容性增长”。城市学家刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）曾经在其经典名著中指出，城市最大的特色是具有宽容的精神，无论人们从任何地方融入城市，城市都能够张开双臂欢迎他，这样的城市就是《马丘比丘宪章》中所倡导的城市。一个城市是否宜居，不是看它的富人生活得怎么样，而是看穷人是否活得有尊严。居住权是公民的基本人权，欧洲许多地方保证社会公正先从维护居住权开始。由于穷人在空间选择方面不会有很大的自主权，只能在就业场所附近居住，而富人却可以开车到远郊区、风景区周边去居住。所以，一个城市的保障性住房占全部住宅的比例应在15%到30%以上，并实现穷富混合搭配居住。另外，一个城市要在保护历史文化遗存的前提下，非常注重棚户区的改造，合理改造城中村，完善基础设施，满足基本居住需求。因此，城乡规划要充分发挥综合调控作用，为城市低收入群体公平地分配空间资源，并遏制房价过快上涨与资产泡沫化，使人民住有所居，创造和谐城市、和谐社会。

　　以上这些都是新形势下城乡规划应该发挥作用的地方。我国的督察员是由国家财政出资聘请并派驻各地的，要在督促各地充分发挥城乡规划综合调控作用上下功夫。督察员是住房和城乡建设部派驻各地的，住房和城乡建设部是督察员开展工作的坚强后盾。经过系统培训后，各位督察员的知识面扩大了，眼界开阔了，更要对城市发展具有前瞻性的思路，成为所驻城市的市委书记、市长科学决策的智囊团。从这个意义上说，大家是城市免费的总规划师，要做到寓监督于服务当中，要通过强化规划实施监督，提高地方的规划决策水平，为促进城市的科学发展服务。

　　（二）目前城乡规划实施存在问题及原因分析

　　当前，各地投入大量资金编制城乡规划，然而城乡规划实施情况却不十分理想。据不完全统计，经国务院审批总体规划的106个城市中，就有近70%的城市近十年间先后发生过影响较大的规划行政违法违规问题，主要包括：一是不按法定权限和程序随意调整规划，自损法定规划的权威性；二是违反法定规划擅自批准开工建设，不守城乡建设秩序，导致公众利益被侵害；三是随意下放规划管理权，削弱城市规划调控能力，造成了城市基础设施的低水平重复建设；四是一些历史文化名城或风景名胜保护区为追求经济利益，重开发、轻保护，致使历史风貌遭到破坏，自然生态和景观资源迅速退化和消失；五是对规划行政行为监督不到位，导致腐败滋生，影响党和政府形象。

　　上述问题既影响了城乡建设的健康发展，又损害了党和政府在人民群众中的威信，必须采取有效措施加以解决。

　　（三）国外城乡规划督察制度提供了有益借鉴

　　20世纪初，西方在工业化和城镇化过程中，曾经出现过城市无序蔓延、资源浪费严重等问题。法国、英国、德国、意大利、西班牙等国家都有国家规划师或国家规划督察员对城市的规划进行技术把关，通过事前事中监督，有效保护古建筑、历史街区、风景名胜等不可再生资源。各国的督察员制度随着经济社会的发展不断完善，英国虽然已经到了城镇化即将结束的时期，还保留了300多名规划督察员，法国则由中央政府派出国家规划师和国家建筑师到几个大省，设立监督员办公室就地对城乡规划进行监督检查。城乡规划督察制度已成为西方发达国家解决城市发展建设过程中各种冲突和矛盾的一种主要的、公正的和专业的力量。正是因为有了城乡规划督察作为制度保证，欧洲国家在整个快速城镇化的历史阶段，规划决策失误较少，城市呈现出一种可持续发展的状态，城市特色十分明显，城乡发展也较为协调。如法国连续五年被评为全球最适宜居住的国家，英国由于仍保存着与现代文明交相辉映的历史文脉，世界各地的游客源源不断，不仅保证和创造了大量的就业岗位，而且使城乡能耗与污染明显下降，这些都为我国提供了有益借鉴。

　　因此，我们必须充分借鉴西方发达国家城镇化历程的经验和教训，结合我国的实际，创新城乡规划监督机制。在这个关键时刻，城乡规划督察制度应运而生。所以说，这项制度是符合我国当前发展历史阶段和发展目标的客观要求的。

　　二、城乡规划督察制度在促进城乡经济社会可持续发展方面具有重要作用

　　从2006年开始，我部借鉴国外经验，建立了城乡规划督察制度。城乡规划督察制度的核心内容是通过上级政府向下级政府派出城乡规划督察员，依据国家有关城乡规划的法律、法规、部门规章和相关政策，以及经过国务院、省政府批准的城市总体规划、历史文化名城保护规划、国家级风景名胜区规划和相关国家强制性标准，对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。这项制度对于促进城乡经济社会可持续发展方面具有不可替代的重要意义，具体表现在以下四个方面：

　　（一）城乡规划督察制度是贯彻落实科学发展观的必然要求

　　当前，城镇化已成为推动我国经济快速发展的重要动力之一。城镇已成为全国的经济增长中心和现代化建设的前沿基地。但是我们也不能回避一个现实，那就是我国目前的城市经济增长模式，大部分是走高投入、高消耗、低效益的粗放型道路。为此，中央提出了科学发展观。在城乡规划领域贯彻落实科学发展观，就是要按照经济、社会、环境全面协调可持续发展的要求，切实转变经济增长和资源利用方式。这就要求城乡规划能够充分发挥统筹协调和综合调控作用，引导合理布局城市产业、城市空间结构和重大基础设施，根据土地、水、能源的资源禀赋推进城市发展，注重城市文化特色，提升城市品位，建设功能完善、生态良好、文明和谐的现代宜居城市。可以说，制订一个科学合理的城乡规划是能否促进城市科学发展的重中之重，而实施规划督察、进一步强化规划行政监督，则是城乡建设领域落实科学发展观的必要前提。

　　（二）城乡规划督察制度是快速城镇化健康发展的重要保障

　　我国正处在城镇化快速发展的时期，并且还将延续30年左右的时间。这几十年将是我国经济社会发展的重要机遇期，也是城乡建设力度最大的时期。按中央的要求，推进城镇化既要积极又要稳妥，必须坚持以城乡规划为依据，合理引导城镇化发展的规模、速度、节奏。城镇化就像一个蕴含着巨大能量的火车头，一旦启动并高速运转，就不能让其出轨。从这个意义上说，城乡规划督察制度好比是列车运行期间的监视器，可以及时发现和纠正规划实施中的偏差，切实保证用规划来实现节约空间和土地资源、减少环境污染，确保城镇化沿着既定的轨道正确运行。由此可见，实施城乡规划督察已经成为贯彻城镇化发展战略，坚持走中国特色的城镇化道路不可或缺的重要手段。

　　（三）城乡规划督察制度是强化依法行政的必然要求

　　城乡规划的本质是一项维护公共利益，实现经济、社会和环境协调发展的公共政策，但在市场化的条件下，面临着多元化的利益格局、日益增加的多种需求和复杂多变的社会环境的挑战，规划调控的目标越来越复杂，难度也越来越大。部分领导和行政管理人员法律意识淡漠，“开发商领导，市长决策，规划局执行”的现象在不少地方都存在。甚至有个别领导有法不依、执法不严、以言代法。一些地方出现了频繁调整容积率、占用城市公共绿地、改变城市公共服务设施用地性质等现象，造成不良的社会影响。城乡规划督察从制度上落实了《城乡规划法》对强化规划执行监督检查的要求，就是要彻底扭转建设单位有法不依，主管部门执法不严、疏于管理，甚至违规越权审批等诸多问题，遏制违规开发建设行为的泛滥。

　　（四）城乡规划督察制度是预防腐败的重要保证

　　城乡规划所具有的公共政策属性和利益分配功能，使规划领域成为各种利益交织、权钱交易的重灾区。近年来，城乡规划建设领域腐败问题呈现多发、高发态势，形势非常严峻，其中规划腐败占了很大比例。特别是违规审批规划，擅自改变土地用途、提高项目容积率，从中谋取私利，社会反响强烈，影响极坏。这一问题也引起了党中央和国务院的高度重视。从2009年开始，我部联合监察部，开展了“房地产开发领域违规变更规划调整容积率问题专项治理”活动，也正在着力解决这个问题。城乡规划督察，就是通过口头提醒、发出督察建议书、意见书等方式进行警示震慑，减少擅自修改规划和违规审批项目的机率；通过对城乡规划实施全过程的实时监督，规范规划行政权力运行，压缩腐败滋生空间；协同强化公众和舆论监督，形成对规划违法行为的有力外部制约，促进政府在城乡规划方面决策的科学化和民主化，从源头上预防腐败。

　　三、城乡规划督察工作在前期试点中已取得了明显成效

　　自2006年9月以来，我部从全国各地选聘从规划主管部门退下来的老同志担任督察员，先后向全国51个城市派驻了四批共68名督察员，他们严格履职、秉公执法、敢于作为，共发出督察建议书、意见书100余份，调研报告及工作简报200余份，通过参加各类涉及规划督察事项的会议，约谈市政府及规划主管部门领导等方式，对违法违规行为从源头上进行预防和制止，对地方政府从思想意识上进行提醒和警示，对规划主管部门从工作效能上进行提高和强化，建立了一种快速反应、及时处置的监督机制，取得了明显成效。

　　（一）与地方政府建立了沟通渠道，完善了工作机制

　　四年来，各派驻城市督察员深入一线工作，注重工作方法，及时协调沟通，通过列席会议、约见座谈等方式，与地方政府建立了畅通的沟通渠道。如驻南京市督察员针对规划实施中存在的问题苗头，独立、公正地提出建议和意见，及时提醒市政府将违规行为消灭在萌芽状态。同时，针对规划工作中的亮点及时肯定，针对规划管理上的难点问题帮助协调解决。驻常州市督察员在与当地政府、规划主管部门的工作联系中，采取了多沟通少指令、多调研少武断、多支持少干预、多理解少指责的工作思路，赢得了地方政府的理解和支持。

　　在督察员的努力下，各派驻城市主要领导全力支持督察员工作。如昆明市委书记仇和经常性地约见督察员，认真听取督察员对规划工作的意见和建议，贵阳市委书记李军对督察组写的工作简报每期必看，每期必有批示，表示将随时为督察工作提供支持。一些城市积极探索配合督察员开展工作的体制机制。如深圳、兰州、成都等专门研究出台了关于健全落实规划督察员工作制度的文件，并发送各区人民政府，要求认真配合督察员的工作，并自觉接受监督。

　　（二）使地方领导提高了思想认识，避免了决策失误

　　原来城市总体规划像个橡皮筋，往往是“一任市长，一任规划”。通过开展规划督察工作，派驻城市领导普遍意识到执行好城市总体规划的重要性。在派驻城市政府的积极配合下，督察员反映的大部分问题已经引起高度重视，有的问题开始重新研究，有的得到了及时制止，从而有效避免了重大违法违规行为的发生。主要包括：

　　一是避免规划决策失误、维护公共安全。督察员将监督关口前移到审批阶段，一经发现违规苗头，及时警示提醒，避免了因规划决策失误造成不可挽回的损失和巨大资金资源的浪费。

　　例如，驻贵阳市督察员通过群众举报获悉市政府拟在乌当区高雁垃圾填埋场建设垃圾焚烧发电厂。经调研，督察组认为随着城市的发展，该区域现已纳入贵阳市城市总规的重点发展区域，拟建焚烧厂将使周边5公里范围内近12万人口的生活环境受到极大负面影响。督察组向市政府提出要关注民生，关注生态环境保护，重新启动科学论证的建议，得到市政府高度重视，取消在该区域建垃圾焚烧厂的决定。

　　驻襄樊市督察员在参加城市规划委员会时发现，该市拟新建污水处理厂的三个选址方案都位于城市水系上游，一旦建成将对城市居民饮水安全带来隐患。督察员立即向当地市政府及规划主管部门指出项目选址存在的问题。市政府经过再次论证，接受了督察员的意见，否定了原污水处理厂选址方案，消除了城市规划建设上的隐患。

　　二是监督规划严格实施、维护公众利益。督察员根据城市总体规划，严格监控市域内必须控制开发用地的空间管制情况，确保城市各类绿地、水系、城市基础设施布局等强制性指标的实施。

　　例如，驻成都市督察员发现成华区政府拟将城市总体规划及绿地系统规划中明确为公园绿地的游乐园搬迁，并大面积压缩原地块具有应急避难功能的公共绿地进行开发建设。督察员及时发出《督察意见书》予以制止，并紧紧抓住问题不放，坚持不懈地跟踪，终于使市政府正式发文接受了督察意见，恢复开放性市政公园性质，还市民一片绿地。

　　三是强化事前事中监督，保护不可再生资源。督察员依据历史文化名城保护规划和风景名胜区规划，严格监督历史文化保护区、风景区保护范围内的建设情况。

　　驻广州市督察员得知该市新河浦历史文化保护区三幢保护建筑面临拆除，将对历史风貌产生不可挽回的破坏性影响，立即向市政府发出紧急建议，得到市政府积极响应，制止了拆除行为，使具有重大历史意义的中共三大会址和国民党一大会址街区的历史风貌得以保存。

　　驻武汉市督察员通过媒体获悉关于国家级风景名胜区东湖填湖建设的相关报道后，立即赴现场踏勘调查，并与规划局、东湖管委会等相关部门沟通协调，提出开发建设要符合东湖风景名胜区保护总体规划的要求，并严格按法定程序进行公示和报批，就东湖风景区的规划保护、管理、永续利用等问题达成共识，在项目开发初始阶段即保护了风景区资源不受破坏。

　　（三）树立了规划权威，推进了规划实施

　　城乡规划是指导城市建设的蓝图，一经法定程序审批即具有法律效力。然而，在规划实施过程中，各种因素往往交织在一起，无时无刻不在挑战城乡规划的严肃性、权威性。城乡规划督察制度的实施提高了基层规划部门依法行政的能力，推进了规划的严格实施。

　　一是防止规划部门被动违规。在城市规划审批过程中，规划部门由于处于各种利益交织的节点上，往往迫于压力被动违规。部驻贵阳市督察员发现市规划局迫于上级领导的压力违规审批，为某占用林地开发的项目核发行政许可，即督促市政府按程序撤销了行政许可，及时制止了违法违规行为，保护了生态环境。该市政府主要领导评价说，督察员对规划部门依法行政是强有力的支撑，提高了规划部门的底气。

　　二是强化市政府规划实施公信力。在当前城市发展建设中，一些上级的机关单位自恃单位的级别高或项目的特殊性，不接受市一级政府的规划管理，违反规划擅自进行建设的行为时有发生，已成为规划管理工作中的难点问题。督察员协助规划部门建立与这些单位的良好沟通机制，促使他们认识到《城乡规划法》是一部基本法，只要在城乡规划区范围内，各单位的房屋工程建设都要服从地方规划管理。如驻昆明市督察员了解到某省级单位拟在规划绿地上建设活动中心，指出“绿线”不能随意突破，同时也向市政府提出要帮助解决该单位建设问题，重新选择用地，妥善解决问题，使该单位受到教育，也使市政府、规划局的公信力得到提高。

　　三是提高了规划部门的执法效能。长期以来，由于城乡规划的实施监督弱、违规处理软，各个城市普遍存在着房地产开发商和建筑业主通过抢建方式造成既成事实，再迫使规划局承认并补办手续的现象。城乡规划督察制度的实施提升了基层规划部门对违法建设的遏制能力。驻郑州市督察员发现并纠正了某建设项目未履行规划行政许可手续，强行占压规划道路红线、绿化带和高压走廊问题，共拆除违法建筑16栋，建筑面积计4万多平方米，有力地维护了公众利益。驻深圳市督察员通过媒体了解到某区在规划教育用地上违法建起九栋别墅。由于涉及到历史遗留问题的处理，当地规划部门感到处理难度很大，督察员通过耐心细致的工作，坚持督促市政府依法拆除了全部违法建筑。

　　（四）规范了管理制度，健全了长效机制

　　督察员在及时发现和制止各类违法违规行为的同时，着力推动地方规划管理的制度化和规范化，督促地方建立健全规划实施的长效管理体制。

　　一是维护市级统一规划管理权。据统计，在督察员派驻城市中，有36%的城市都不同程度地存在将规划管理权下放给各种开发区、新区等的现象。目前，督察员已经督促部分城市收回了下放的规划管理权。其中，包括杭州市收回萧山区、余杭区规划管理权，福州市收回马尾开发区规划管理权，西安市先后收回航天科技产业基地、经济开发区和高新区规划管理权，长沙市统一大河西先导区规划管理权，兰州市收回高新技术开发区和经济技术开发区规划管理权，南昌、大连、邯郸、桂林等城市均在督察员督促下理顺了规划管理体制。驻大庆、洛阳督察员在发现地方有违规下放规划管理权的苗头后，及时向地方政府提出统一规划管理权的建议，均得到地方的认可和接纳。

　　二是强化了规划部门行政管理职能。据统计，在督察员派驻城市中，有三分之二的城市都不同程度地存在规划执法权划给综合执法局的现象。由于综合执法局缺乏专业知识和规划管理资料，对已审批项目的管理不到位。驻泰安市督察员积极应对此类问题，按《城乡规划法》的要求，督促该市规划部门强化规划执法。目前，该市已划清了规划执法责任，成立了规划执法监察队伍，加大了违法建设查处力度。驻开封市督察员到任后发现该市规划管理职能内设在市建委，没有专门的规划行政管理机构。为此，督察员深入调研、积极呼吁，及时与市委市政府主要领导沟通，在该市机构改革职数压缩的情况下，督促市政府单设了市城乡规划局，目前已挂牌运行。驻南昌市督察员向市政府提出的规范和强化规划管理工作的建议得到当地重视和支持，市政府已正式发文，对规划局的主要职责、内设机构、人员编制和下属分局作了具体的安排，规划局的地位和作用得到显著提高和加强。

　　三是有效遏制了随意变更规划、擅自调整容积率等违法违规行为。驻海口市督察员通过参加会议发现一些项目违反控规要求或在控规尚未编制报批的情况下，擅自提高容积率和建筑密度，即在审批阶段予以阻止和纠正，两年来共停止了15个项目的审批。驻大同市督察员结合我部开展的工程建设领域突出问题专项治理工作，督促当地规划部门编制和修订了《大同市城乡规划管理条例》、《项目评审工作规程》等规范性技术文件，从制度上遏制了随意变更规划、擅调容积率的违规行为。

　　四、对部派城乡规划督察员的五条要求

　　四年的实践充分证明，城乡规划督察制度是一个正确的制度。需要强调的是，一个正确的制度设计需要有优秀的人来贯彻实施。其中，履行好督察员的职责是充分发挥城乡规划督察制度作用的关键。经过几年的运转，我们已经拥有了一支过硬的督察员队伍。今天，又有30名新任督察员补充到这支队伍里来。我在这里要再强调以下几点：

　　（一）履行职责，严格监督

　　城乡规划的执行关系到实践科学发展观、统筹城乡协调发展、构建和谐社会等重大方针政策的落实，意义十分重大。督察员要充分认识到自己肩上的责任，督察员代表的是广大人民群众的利益，代表的是国家利益，大家要具有高度的使命感和责任感，透彻理解中央相关政策，精通城市规划各项法律法规，监督各地执行好法定规划，要严格按照督察员工作规程等相关规定要求，善于发现违法违规苗头，及时发出并严格落实督察意见书和建议书，切实维护规划的严肃性和权威性。

　　（二）加强学习，勤于调研

　　督察员都是规划领域的老专家，大部分都是注册城市规划师，本身都具有较高的专业水平，但专业是不断发展进步的，随着社会的发展变革，城乡规划领域也会出现很多新问题、新情况。作为督察员，首先要不断地提高自身的业务水平，全面调研所驻城市规划的总体情况，以事实为依据，克服盲目性和主观臆断；其次要注意学习其他督察员的经验，特别是可以通过案例分析，取长补短，为履行好督察员职责打下坚实的基础。督察员派驻到各城市，长期工作和生活在那里，对当地城乡建设领域的情况了解得最清楚、最准确、最及时，督察员要利用好这个优势，不仅要当好住房和城乡建设部的规划督察员，也要总结地方好的经验，当好信息员，积极探索规划管理体制机制创新，为全国城乡建设事业发展建言献策。

　　（三）注重方法，求得实效

　　督察员的工作都是开创性的，工作方法及工作内容还需要在实践中不断完善，大家要围绕“到位不越位、监督不包办”的基本原则和当前的新要求、新挑战，潜心研究具有可操作性的工作方法，不断提高规划督察的工作质量。我们开展规划督察工作的根本目的和地方政府是一致的，就是要把规划执行好，督察员要把握好自身定位，要讲究沟通技巧，既充分肯定各城市在规划管理工作中的成绩和做法，又积极协助地方规划部门探索解决一些规划管理上存在的体制机制问题，使地方政府切身感受到部派规划督察工作对城市政府加强和规范规划管理是一种促进和帮助，力争将问题解决在萌芽状态。

　　（四）统筹全局，突出重点

　　规划督察员要坚决贯彻执行中央的精神，把握好落实中央促进经济发展政策与坚持先规划后建设原则的辩证关系。既要积极配合中央及地方发展经济的部署，为保证经济又好又快发展提供服务和保障，又要保证地方在符合法律法规及法定规划的前提下进行建设，在一线把握好重点城市、重点地区、重点项目的规划行政许可，减少错误决策、减少未经过科学论证乱上马项目造成的重大损失，防止只顾短期和局部利益、忽视长远利益和全局利益的倾向。

　　（五）遵纪守法，廉洁自律

　　督察员执行的是规划督察任务，而且都是在异地执行任务，可以说廉洁的形象是规划督察员制度有效实施的底线。最近，城乡规划领域腐败案件时有发生，各级领导对规划领域的反腐败工作都十分重视。督察员承担着城乡规划实施行政监督的使命，岗位重要、责任重大。督察员工作在第一线，行使监督检查职责时可能会受到各种干扰和诱惑，这就要求督察员要严格遵守国家法律、法规和规章，淡泊名利、艰苦奋斗，不断提高自身拒腐防变的能力，维护规划督察员队伍的良好形象。

　　同志们，城乡规划和建设是社会主义现代化建设的重要组成部分，关系到国民经济持续健康发展的全局。我们要认真学习贯彻各级领导的指示精神，把做好城乡规划督察工作作为贯彻落实科学发展观的重要内涵，作为保持经济平稳较快发展的重要保障。另外，督察员们远离家乡在异地工作，要安排好自身的生活，注意身体。住房和城乡建设部稽查办作为部派规划督察员的管理单位，要认真做好督察员的服务和后勤保障工作，为督察员们顺利开展工作创造良好条件。

　　最后，我代表部党组向你们的辛勤工作表示衷心感谢，希望你们到达岗位后，早入状态，认真履职，干出成绩。谢谢大家。