仇保兴副部长在全国城乡规划督察工作专题会议上的讲话

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（根据录音整理） （2010年3月25日）

同志们： 　　我们今天的会议主要议题是贯彻十七届三中、四中全会和中央经济工作会议精神，提高对新形势下做好城乡规划工作的认识，研究部署城乡规划督察工作，保障城乡建设事业健康发展。下面，我讲几点意见。 　　一、建立城乡规划督察制度是顺应经济社会发展历史趋势的必然要求 　　（一）当前形势对城乡规划工作的要求越来越高 　　改革开放30多年来，我国经济社会快速发展、城镇化水平迅速提高。但在推进城镇化的进程中，我国也面临着人口众多、能耗过大、资源紧缺、环境脆弱、收入不均、地区发展不平衡等困难条件。最近，中央领导在省部级领导干部培训班讲话中指出：我国长期形成的主要依靠物质投入的传统经济发展方式与资源环境的矛盾日益突出，部分地区资源环境承载能力接近极限，外延型扩张模式难以为继。在这个特殊阶段，人们将对城市的地位和作用重新认识，对城乡规划管理工作的要求也将越来越高。具体表现在以下五个方面： 　　一是对社会公正提出了严格要求。我国前三十年改革开放，极大地解放了生产力。在已初步建立起社会主义市场经济体制的条件下，后三十年要更多地关注社会公正，要在快速城镇化过程中十分注意城市空间资源的有限性，确保稀缺资源得到合理分配。例如，城乡规划要通过合理配置空间资源，给城市低收入群体，包括进城务工农民，对城市作出贡献的外来移民公平地提供空间资源，并遏制房价过快上涨与资产泡沫化。 　　二是对城市节能减排提出了严格要求。现在不少城市中心区因为缺乏绿地，到了夏天城内城外温度相差4到5摄氏度甚至更高。由于室内使用了大量空调，加剧了室外公共空间的升温，对节能减排带来了不利影响。因此，要大力倡导城市节能减排，减少热岛效应、能源消耗，减少对自然生态系统的干扰。这就要通过城乡规划对城市建设的各项节能减排措施进行合理部署和安排，例如城市和建筑群通风廊道、公共空间、江河湖泊、避难场所、公园绿地以及污水垃圾处理场所等等。 　　三是对优化人居环境提出了严格要求。城市对于人类不仅仅是生产和消费的场所，而且是生活消遣的空间。人类规划建设城市不仅仅是追求规模经济和商业贸易，说到底是满足人们日益增长的物质文化生活需求及人类自身的居住尊严。这就要求城乡规划要统筹布局交通、景观、居住、生产、商业贸易、文化娱乐等功能，使城市更加美丽，更适宜人居。 　　四是对保护城市个性提出了严格要求。城市是一个文化容器，是历史积淀的产物，应该尊重当地历史文化及建筑风格，努力保持城市历史文脉的延续。这就要求城乡规划要用法定形式保护历史文化街区、保护历史文物古迹和自然遗产，以体现城市独特的风貌，增加城市的文化感召力和市民群众的归属感和自豪感。 　　五是对城市空间合理利用提出了严格要求。我国的城镇化与机动化并行。在机动化时代，城市将面临日益严重的交通拥堵、空气污染、空间质量恶化和能耗的急剧上升。这就需要充分发挥城乡规划科学合理分配城市空间资源的作用，合理利用城市空间，统筹配置地上、地下基础设施和机动与非机动交通，把城市交通设施建设得更加高效、便捷、充满活力和节能环保可持续。 　　以上五方面是城乡规划工作面临的新挑战。在这样的形势下，城市规划管理的难度和复杂性也越来越高。这就给我们提出了一个命题：必须转变目前粗放型的城镇化发展模式，坚持城乡统筹，区域统筹，把握城镇化的规模、速度和节奏；必须立足于区域整体来统筹资源利用、环境保护、产业布局和重大项目建设，以最小的资源环境影响来获取最大的城镇化收益；必须在快速城镇化过程中十分注重保护历史文化与自然遗产、山川河流和生物多样性等事关可持续发展的核心资源；必须提高认识，加强和改善城乡规划的综合调控作用，从而为引导城乡建设作出更加科学和理性的判断。这样一来，就必须通过建立一种科学的规划实施监督机制，保证规划过程的公平与合理，避免犯历史性的错误。 　　（二）国外城乡规划督察制度提供了有益借鉴 　　欧洲在战后重建阶段推行的城乡规划督察制度为我们提供了有益借鉴。当时，英国、法国、德国、意大利都相继向地方派驻了国家规划师或督察员，代表中央政府进行城市规划实施的事前事中监督。当前，虽然英国城镇化过程已经结束，但是还有约1000人在从事城乡规划督察工作，法国也有约800人在从事城乡规划督察工作，其中360人是国家规划师和建筑师，其余为行政管理人员。欧洲规划督察员的工作方式是派驻到地方、驻扎在城市，与当地规划部门一起工作。其职责包括五个方面：一是参与对城市规划建筑设计质量进行审查。确保城市建设和规划在环保、文化遗产保护等方面协调一致。二是参与对规划建筑方案进行审查，对涉及到历史文化遗产保护、自然遗产保护的新建建筑的影响评估。三是参与对城市环境影响比较重要的工程的审查。如道路、高架桥、高速路、铁路、地铁、飞机场、火车站、垃圾处理场、污水处理场等重大基础设施的选址安排等。四是参与对历史建筑的保护、修缮、周边环境的控制和整治提出审查意见。五是听取社会各方面对城市规划建设的意见。更重要的是审查有争议的城市规划项目许可证，必要时就地召开听证会等等。 　　实践证明，正是因为有了城乡规划督察作为制度保证，欧洲国家的城市特色十分明显，城乡发展也较为协调。如法国连续五年被评为全球最适宜居住的国家，英国大大小小的城市尽管传统工业所占比例明显缩小了，但由于仍保存着丰富的历史文化遗产，保存着与现代城市交相辉映的历史文脉，世界各地的游客源源不断，保证和创造了充足的就业岗位，并使城乡的能耗与污染明显下降。而且在整个快速城镇化的历史阶段，规划决策失误较少，城市呈现出一种可持续发展的状态，从而为我国提供了有益借鉴。 　　（三）美国城镇化发展模式的教训 　　形成鲜明对照的是，美国采取低密度蔓延的城镇化发展模式。人们一出门就需要小汽车，城市基础设施投资很大。根据测算，一个美国人消耗的汽油是欧盟人消耗汽油的五倍以上，一个美国人消耗的资源是欧盟人消耗资源的四倍以上。美国的著名经济学家莱斯特·R·布朗先生指出，美国城镇化模式是一个引导世界走向没落、崩溃的模式。而且这种由城乡规划决策失误带来的空间结构问题是刚性的，后人无法解决的。按照哈佛大学设计学院院长的说法，美国这种城市发展模式是所有发展中国家都必须引以为戒的惨痛教训。另一方面，美国是一个建国历史很短的国家，因此在城镇化发展中的历史文化资源损失并不大。而中国的文明史长达五千多年，我们要非常谨慎地和非常负责地把历史文化资源保护好。所以，中国绝不能学习美国这种低密度、高耗能的城市发展模式。 　　我们必须充分借鉴西方发达国家城镇化历程的经验和教训，结合我国的实际，坚持城乡规划管理体制的创新，强化城乡规划的综合调控作用，解决和避免城镇化过程中已经出现或将会出现的一系列问题，促进城镇化健康有序可持续发展。在这个关键时刻，城乡规划督察制度应运而生。所以说，这项制度顺应了我国经济社会发展的必然趋势。 　　二、城乡规划督察制度在保障城乡建设科学发展方面具有不可替代的重要意义 　　为强化城乡规划实施监督，切实发挥城乡规划的引导和调控作用，我国借鉴国外经验，建立了城乡规划督察制度。城乡规划督察制度的核心内容是通过上级政府向下级政府派出城乡规划督察员，依据国家有关城乡规划的法律、法规、部门规章和相关政策，以及经过国务院、省政府批准的城市总体规划、历史文化名城保护规划、国家级风景名胜区规划和相关国家强制性标准，对城乡规划的编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现、制止和查处违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。这项制度具有层级督察、实时监督、专家咨询三大优势：第一，上级政府派驻的督察员与派驻城市政府没有直接的隶属关系，比较超脱和公正，体现了层级监督的优势。第二，督察员常驻地方，可以做到平时收集积累情况、遇事快速反应，实现了见微知著、防患未然，体现了实时监督的优势。第三，督察员具有丰富的规划管理经验，能够较准确地把握规划编制与实施过程的关键环节，及时发现城市规划建设中存在的问题，体现了专家咨询的优势。因此，这项制度对于在城乡规划建设领域落实科学发展观，加快生态文明建设，实现健康的城镇化都具有不可替代的重要意义，具体表现在以下五个方面： 　　（一）有利于保障城镇化健康有序发展 　　未来三十年，我国城镇化仍将会以较快速度发展，对土地、资源、环境等都将带来巨大压力。实践表明，由于城乡建设是刚性的，规划失控的城镇化必然会造成无法挽回和补救的遗憾。在这方面历史上曾经有过深刻教训。因此，我们有必要通过完善城乡规划的调控机制，保障城镇化过程健康有序进行。城镇化就像一个蕴含巨大动力的火车头，一旦启动并高速运转，最紧迫的课题就是不能让其出轨。规划编制和管理工作好比是铺设轨道，通过科学民主编制规划、严格规划审批程序进一步提高规划编制和管理水平，使这条轨道刚性和可靠性更好。而城乡规划督察工作则好比列车运行期间的监视器，一旦发现问题就及时纠正。通过城乡规划督察，可以强化城乡规划实施工作，推动规范城乡规划编制和管理工作程序，维护规划实施的科学性和法制化，切实保证用规划来实现节约空间和土地资源、减少环境污染，以及避免建设浪费的目的。由此可见，加强城乡规划督察已经成为贯彻城乡统筹方针，促进我国城镇化健康有序发展不可或缺的重要手段。 　　（二）有利于维护政府公信力和权威性 　　城乡规划本身承担着政府基于人民的根本利益和可持续发展的原则对城市空间资源的公平分配和管制重任。政府的公信力在相当程度上体现在能否实现对城市空间合理开发利用和管理。政府的权威性也体现在对城市空间和规划建设的管理方面是否有章可循，公平合理，科学有效。所以说，有了城乡规划的权威性才会有政府的权威性。如果任何人都可以随便乱搭乱建，在绿地公园或风景名胜区建房，侵占公共利益，不仅政府失去威信，而且其公信力和管理调控能力也会下降，社会的公平机制和可持续发展的能力就受到破坏。因此，城乡规划督察制度表面上看是督察员代表中央政府或省政府督促地方政府严格按照国务院或省政府审批的城市总体规划来进行规划建设和管理，实际上是帮助地方政府树立公信力和权威性。 　　（三）有利于科学编制和严格实施规划 　　城乡规划是一个协调各方利益的过程。城乡规划代表的是人民群众的整体公众利益和国民的长远利益。如果科学合理的城乡规划得不到认真执行，就会后患无穷，这方面教训是非常深的。如某市在古建筑群保护范围内盖塔楼，对历史文化景观造成重大破坏，后来拆除起来代价非常大。某市在与杭州西湖齐名的市中心湖景附近造高架桥，高架桥穿过湖的一部分，就像在脸上刻了一道伤疤。现在高架桥还在那里，受到游客和市民的一致抨击。再举一个正面的典型。武汉市东湖是国家级风景名胜区，原拟建的高速铁路违反城市总体规划和风景名胜区规划，要从部分湖面上穿过，一旦建成，将使风景区的整体性遭到破坏。结果省市领导及时发现，要求必须保护好风景名胜资源。后来，该市政府花了15亿元的代价，才把铁路线路调整过来。所以，城乡规划从编制到实施整个过程都不能出任何差错，否则会酿成重大损失。城乡规划督察，通过对城乡规划全过程的监督，协助地方规范规划行政权力运行，减少擅自修改规划和违规审批项目的机率；协同强化公众和舆论监督，及时发现违法行为苗头，制止违法违规行为，为科学编制和严格实施规划在制度上提供了可靠保证。 　　（四）有利于促进依法行政 　　近年来，我国城乡规划建设领域出现了不少矛盾和问题。一些地方不顾资源和环境条件盲目扩大城市规模，随意对历史街区大拆大建，违规在风景名胜区核心区内破土动工，使资源环境蒙受重大损失；一些城市决策者“以言代法、违法干预、擅改规划”，或者迫于多方压力或利益集团的诱惑被动违规，使城乡不可再生资源受到破坏。事实证明，许多侵害公共利益的违法建设背后往往都有权钱交易的影响或盲目无知急功近利的冲动在起作用。至今，城乡规划已经成为公众投诉的一个热点领域。我们经常说要维护城乡规划的科学性、严肃性和权威性，核心问题是要强化城乡规划严格执行。首先要严格按照国务院或省政府批准的城乡规划去认真实施。其次要严格遵守法定的规划程序。如果确实需要修改经批准的规划，就要按照法定程序来修改，这是一个很重要的法治原则。即“实体法”必须依靠“程序法”的严格实施来保障。城乡规划督察员，通过强化上级对下级的层级督察，构成一个封闭的规划行政管理体系，是制约以人代法、以权代法的必要措施，可以保证城乡规划的贯彻落实，防止因利益集团插手或缺乏经验急功近利、随意修改规划的现象，减少盲目扩大规模、大拆大建等行为的消极影响和损失。有利于解决人民群众关心的难点和热点问题，也有利于化解社会矛盾、维护社会和谐稳定，保障市民长远利益和公共利益，维护社会公平正义。 　　（五）有利于事前事中避免损失 　　城乡规划编制和实施的具体问题一般都非常复杂。对城乡建设格局、产业布局和重大工程项目选址等方面的错误决策，往往会对当前甚至下一代民众的生活质量造成无法挽回的影响。有许多问题只有及时发现才能纠正，否则就会木已成舟，于事无补。所以，城乡规划必须要建立快速检查反馈，及时处置纠正的督察机制。这方面的教训也非常深刻。如某城市一个重要的革命历史会议旧址原来处在许多居民旧住宅的包围之中，但当地政府把会议旧址周围的房屋都拆掉了，使得该旧址像纪念碑一样突出出来，再配以灯光，这不仅破坏了众多原住民长期的生活环境，还使得历史性建筑失去了原真性、整体性，而这种原真性、整体性一旦消失就无法恢复了。因此，在规划实施过程中只有事前监督、事中介入才能有效避免既成事实造成损失，这是一个很重要的原则。城乡规划督察，通过对城市总体规划、风景名胜区总体规划、历史文化名城保护规划的实施进行全过程实时监督，可以及时发现和纠正违法违规行为，把矛盾化解在萌芽，解决在基层，做到将多数违法违规行为制止于初期，将可能的损失消除在事前和事中，防止对历史名城的整体格局、不可再生的历史文化和自然遗产造成破坏。 　　三、基层迫切需要建立城乡规划督察制度 　　基层对建立城乡规划督察制度有紧迫性的需求，表现在五个方面： 　　（一）地方政府建立专家咨询机制的迫切需要 　　在当前快速城镇化对城市发展质量和速度要求并重的大背景下，地方政府极需要精通专业的城市总规划师来帮助咨询决策。我们南方有些城市已向国内外招聘总规划师，有些年薪达到100万，但是很难找到合格的总规划师。因为总规划师作为城市规划建设的总指导师或者顾问这个角色，需要具备丰富的实践经验、拥有成功的经验与失败的教训，深厚的规划专业积淀，精通现行城乡规划法律法规。有的从国外回来、哪怕是名校毕业的博士也难以胜任，因为缺乏对中国传统文化的理解和管理实践。在这种情况下，要想聘请一个合格的城市总规划师，是难上加难。著名的历史文化名城绍兴市要以60万年薪聘请一位城市总规划师，到现在都没有选到；上海浦东在国内外招聘总规划师也没有成功。而住房和城乡建设部和省政府在这方面有人才优势，可以把退休的注册城市规划师、分管城建的副市长和规划局长招拢反聘回来，赋予国家或省派规划督察员的地位和权力。城乡规划督察制度的实施，从地方政府角度讲，是不花钱找了个顾问。督察员们凭着多年积累的业务知识和管理经验，可以帮助地方政府在城镇化高速发展的历史进程中，处理好绿地和河湖水系等生态资源保护和开发利用的关系，保护好不可再生的历史文化遗产和风景名胜资源，确保城乡建设长期持续、健康、有序发展。这是许多地方政府想做但是很难做到的事。 　　（二）地方政府保护历史文化与自然遗产的迫切需要 　　目前，我国正处在城镇化快速发展的时期，这个时期是我国城乡建设力度最大的时期，每年新建建筑量几乎比世界上发达国家的建筑量总和还多，世界的建筑市场有一半在中国。同时，这个时期也是我国消耗资源、能源量最大的时期。这个时期，如果把不该挖的山挖掉了，把资源破坏掉了，我们就将愧对下一代、愧对我们的民族。正如丘吉尔所讲的一样，所有的政治家都有欲望在地球上留下自己的功绩。每个城市的市长、书记在3至4年的任期之内，究竟是为后人留下建设的功绩还是破坏的耻辱，需要内行人把关。如某县城是国家级历史文化名城，拥有明清建筑50多幢。有位领导打算重建明清一条街，把600米的古街从头到尾全部拆了重建。后经查处，是这位领导亲戚的房地产公司所为，查处了县领导、建设局和规划局领导等一共二十多人。但是，整个历史街区的风貌已经荡然无存，无法挽救。前几年，《无极》剧组在国家级风景名胜区保护范围内打桩，在湖边建起巨大的钢筋混凝土建筑，美丽的湖景风光遭到破坏。后来，剧组被处以最高罚款，县长被撤职。当时，网上有一百万人发帖子支持依法处理。由此可见，在城市快速发展过程中，必须要有内行人以超脱的立场，独立、公正地对城乡规划编制与实施提出督察建议和意见，监督地方政府按照既定的总体规划不折不扣地加以落实，保护那些不可再生的资源。 　　（三）地方政府协调建设与规划矛盾冲突的迫切需要 　　众所周知，每一个城市都有很多中央或省直属企业、学校、部队、机关等单位。按照城乡规划法，这些单位的建设行为只要处在城市规划区内，都应归地方政府统一管辖。但是，在当前城市发展建设中，一些上级机关单位自恃单位的级别高或项目的特殊性，不接受市一级政府的规划管理，违反规划擅自进行建设的行为时有发生，这已成为规划管理工作中的难点问题。地方政府对这类问题往往很难处理，迫切需要有人来代表国家利益，协调地方政府与有关单位在规划上的冲突问题。住房和城乡建设部或省政府派驻的规划督察员可以代表中央和省级政府，严格要求各单位遵守国务院或省政府批准的城市总体规划，接受地方政府和地方规划局的规划管理，保障城市发展的长远利益和人民群众的整体利益。 　　（四）地方政府提升自身规划管理水平的迫切需要 　　当前，中央明确了以加快推进城镇化来扩大内需的方针。可以预见，今后一段时间，城乡建设将会进入新一轮快速发展的阶段，这就对城乡规划工作提出了新的要求。在这个关键的历史阶段，国务院高度重视城乡规划调控作用，目前已将国务院审批城市总体规划的范围由86个城市扩大到106个城市。国务院审批城市总体规划的城市，按现行标准就是大城市，这意味着这些城市的经济社会地位十分重要，意味着这些城市对国家区域发展和自然文化遗产保护起着举足轻重的作用，也意味着这些城市政府更要对区域发展负责，对整体利益负责、对长远利益负责。督察员常驻地方工作，是不花钱请来的顾问，可以从督促地方政府加快规划编制进度，规范规划审批行政行为，提高规划审批效率等方面发挥作用，促进基层提升自身规划管理水平。 　　（五）地方政府避免规划决策失误的迫切需要 　　目前，历史文化名城名镇名村有保护条例，风景名胜区有保护条例，城乡规划有法律法规。城乡规划的业务内容很多，新法律法规也在不断出台，任何一个书记、市长都不可能掌握所有法规。城乡规划实施一旦出现差错，就是触犯了法律，是要受到制裁和处理的。另一方面，城乡建设是刚性的，一旦出现决策失误，后人很难纠正。即使纠正，代价也十分巨大。而有些损失则是不可挽回的。这方面的教训非常深刻。例如，某市曾经违反规划在长江大堤上修建5万平方米的住宅，严重危及城市防洪安全。结果国务院下令，由建设部部长带队把违法建筑全部炸掉，并责成市政府、规划局和水利局三个单位赔偿2个亿，损失非常巨大。所以，在当前城镇化从追求数量向追求质量的发展过程中，非常需要督察员在政府的决策过程中提供建议，纠正即将作出的错误决策，提高决策的科学化和民主化水平，避免因一时失误，触犯党纪国法，也为子孙后代留下遗憾。 　　四、进一步推进城乡规划督察工作的五要点 　　经过近年来的努力，我国城乡规划督察制度虽然取得了长足进步，但是与国外先进国家的规划督察制度相比较，此项制度还存在明显不足。我国城乡规划督察的总体原则是寓监督于服务之中，这就要求我们的督察员要当好城市总规划师，起到为地方政府主要领导提供专家咨询的作用，又可代表上级政府来提醒督促地方政府实施好国务院或省政府批准的城乡规划。下一步，要在充分发挥城乡规划督察员作用方面下功夫，进一步完善督察工作。就此，我谈几点具体要求： 　　（一）要创新优化信息采集途径 　　通过规划督察员专用网站实时传递工作信息，建立督察员之间，以及督察员与地方政府分管领导之间的交流沟通平台。 　　（二）要建立规划督察专题论坛 　　针对规划督察中发现的理论性、学术性较强的共性问题，建立规划专题历史案例库，使督察员和地方政府领导根据已有案例进行学习借鉴，以利减少争议、统一思想，提高办事效率，减少对不可再生资源的破坏。 　　（三）要全面推广利用卫星遥感技术辅助规划督察工作 　　通过定期采集地理图象和分析卫星遥感影像，建立规划实施立体式监管系统，辅助督察员拓展信息渠道，客观准确地掌握城市规划执行中存在的问题和违规搭建的建筑位置，及时纠正和拆除违法建筑。 　　（四）加大对督察员培训的工作力度 　　随着城乡规划学科的迅速发展，城乡规划的理论、技术和方法日新月异，对督察员的要求也越来越高，需要通过不间断的培训，提高督察员的业务水平，使其掌握、熟悉和钻研新出台的法律法规，提高面对新知识、新形势和新情况的分析判断能力，成为当之无愧的“智囊和权威”。 　　（五）做好督察员服务和后勤保障工作 　　英国、法国等国的国家规划督察员有庞大的后勤机构保障经费、器材、办公用品等方面提供支持。另外，还在首都设有专家咨询委员会，一旦出现敏感复杂问题，就集体讨论，及时作出分析，协助督察员妥善解决。督察员派出单位作为督察员服务和后勤保障机构，要逐步完善管理机制，切实做好保障工作，为督察员顺利开展工作提供有力支持。 　　总之，以上所讲的观点和内容是根据基层同志们提供的资料提炼而成的。此次会议的工作报告已在会前印发，主要阐述当前城乡规划督察工作的经验、做法和问题，以及下一步工作打算。希望大家在这次会上就做好城乡规划督察工作多提宝贵意见，以利于今后把这项工作开展的更好。下面，请大家听姜部长作指示，会后按照姜部长指示进一步作好工作。