巩固成绩 查找不足 促进京城园林绿化再上新台阶——住房和城乡建设部副部长仇保兴在北京市国家园林城市复查交流会上的讲话

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　　按照国务院《关于加强城市绿化建设的通知》（国发[2001]20号）文件精神要求，我部在2008年统一部署了国家园林城市复查工作。这个文件是温家宝总理亲自签发的，我们一直在深入贯彻落实。本次复查就是贯彻落实国务院文件精神的具体行动。　　自2009年2月起，我部重点抽查了38个城市，北京市是我部重点抽查的最后一个城市。从复查的情况来看，北京市政府高度重视园林城市建设工作，特别是近3年来以奥运为契机，进一步巩固和发展了创建国家园林城市的成果，做到了领导力度不减，工作措施不松，资金投入加大，建设步伐不停，城市园林绿化建设和管理工作走在了全国前列，成绩突出，成效显著。主要体现在以下几个方面： 　　一、目标清晰，措施得力，成效显著 　　北京市委、市政府高度重视城市园林绿化工作，从贯彻落实科学发展观的高度，把城市园林绿化建设作为改善人居环境、建设生态文明的重要举措，以深化国家园林城市建设为支点，带动城市人居环境改善，提升城市文化品位，彰显城市特色。按照“绿色奥运、科技奥运、人文奥运”的理念，努力实现胡锦涛总书记提出的“天更蓝、地更绿、水更清、空气更清新，人与自然更和谐”的目标，3年投入近37亿元，兑现了“绿色奥运”的7项庄严承诺，使首都的园林绿化水平进入了国际先进行列。 　　二、园林绿化建设步伐大，水平高，成绩斐然 　　近3年，北京市以“绿色奥运”为契机，新建了一大批精品公园，如奥林匹克森林公园、北二环城市公园、东二环护城河休闲公园、北苑公园、民族大道、温泉公园、宣武艺园、中华世纪坛等，可以说成绩斐然。新增城市绿地1300多公顷，其中公共绿地500多公顷；城市中心区的东城、西城、崇文、宣武4个核心区，通过拆迁建绿、见缝插绿，绿化覆盖率大幅提高，中心城区的园林建设取得了很大的成效。 　　三、节约型园林绿化建设全面深入开展，促进城市园林绿化可持续发展 　　2006年北京市在全国率先发布了《北京市园林绿化局关于开展节约型园林绿化建设工作的意见》，并根据我部《关于建设节约型城市园林绿化的意见》（建城[2007]215号）要求，始终坚持因地制宜、生态优先、科技建绿的基本原则，全面深入开展节约型城市园林绿化工作。坚持以乔木为骨干的复层种植群落为主；坚持适地适树，以乡土植物和节水耐旱植物为主；倡导规划设计人性化、景观塑造简约化、种植配置自然化、园林小品功能化、材料选择生态化、资源能源节约化。反对把树木分为“三六九等”和贵贱有别的做法，反对不合理建设大草坪、大广场，反对滥设粗劣雕塑和没有任何功能的园林小品。在这方面，北京市在全国开了一个好头，也纠正了相当一部分领导思想认识上的误区。例如，有些地方领导喜欢名贵花木，就一味追求种植珍稀植物，甚至不惜砍倒大量早已成荫的杨树、柳树、梧桐、悬铃木等；有的领导个人偏好樟树，就下令把城市行道树都换成樟树，下一任领导喜欢桂花树，就又换成桂花树，全然不顾植物的生物学特性及其真正的生态效益，没有生态绿化的基础知识和绿化为了民众的意识。 　　北京市的立体绿化建设也处于全国领先水平，成效显著。一方面，北京市颁布了《屋顶绿化规范》，下发了《关于进一步推进本市屋顶绿化的通知》等文件和标准来规范立体绿化建设与管理；另一方面，市财政每年补贴1000万元，专款用于屋顶绿化建设。目前，北京市已完成屋顶绿化30多万平方米，取得了很大成绩。此外，园林绿化局还联合规划、交通、发改等7个委、局联合颁发了《关于大力推进露天停车场绿化工作的意见》，积极推行停车场立体绿化，值得其他城市学习和借鉴。 　　四、城市基础设施建设进度加快，环境质量显著提高 　　借奥运之东风，近3年北京市在城市基础设施建设与管理方面投入逐年增加，大气环境质量连年改善，圆满兑现了申奥时对国际社会的承诺；污染物排放总量连续下降，提前完成了国家下达的“十一五”二氧化硫减排任务；水环境质量稳步改善，饮用水源一直保持清洁；城市生活垃圾无害化处理达标，特别是污水处理率、达标率、中水利用率、生活垃圾无害化处理率都居全国前列。 　　五、住房保障分步实施，“城中村”、棚户区改造稳步推进 　　北京市最近几年大大加快了“城中村”、棚户区的改造，解决了3万多户居民的居住安全问题，改善了10576户居民的居住条件。 　　总体来讲，北京市国家园林城市建设工作已经取得了巨大成绩。但北京作为首善之区，在城市园林绿化建设、人居环境改善等方面应该标准更高、要求更严，园林规划设计水平应该更专、更精一些，园林绿化行政管理权威性应该更强一些，园林管理水平应该更高一些。有鉴于此，综合复查专家的意见以及市民群众的建议，对北京市园林绿化建设、国家园林城市建设提出以下几点建议： 　　（一）尽快编制完成绿地系统规划，加快绿线划定工作 　　正如专家所言，城市绿地系统规划是任何一个城市园林绿化建设的主脉，也是城市总体规划的有机组成部分；而绿线控制则是实现城市绿地系统规划、完善绿地系统功能的基本保障。所以，北京市今后一方面要加快完成城市绿地系统规划的编制工作，规划编制时要充分征询社会各界意见，确保规划更加科学、更加合理。通过规划做到城市绿地连点成线、连线成网，使绿地系统布局更合理、功能更完善；另一方面，要高度重视绿地系统规划的实施建设，制定科学合理、切实可行的实施细则，以保证规划绿地落到实处，同时加强城市绿地系统规划的法律强制性和约束力，尽早出台《北京市绿线管理办法》，划定绿线控制范围，向社会进行公示，接受社会各界监督。 　　此外，要进一步加强园林绿化与规划、国土、交通等部门之间的沟通与协调，加快历史名园等规划批复用地的落实工作，逐步恢复公园的历史原貌，加强公园周边风貌的保护。同时，要加大老旧城区和中心城区的绿地建设力度，使绿地分布更加均衡、绿地系统功能更加完善。 　　（二）进一步加强城市园林绿化的立法及执法管理 　　北京园林在全国乃至世界都处于特殊的地位，北京应率先出台一些与城市园林绿化、风景名胜区和古典园林有关的管理条例，促使规划绿地得到落实、古典园林及皇家园林及周边环境得到有效保护、风景名胜区管理得以不断加强。作为首都、国际化都市和全国各地效仿的榜样，北京应进一步提高城市园林绿化行政主管部门的执法地位、强化园林绿化部门的综合执法能力。要特别明确：城市园林树木的砍伐、移栽、修剪的审批以及毁绿事件的查处都必须由园林绿化行政主管部门负责。这次复查期间，我们面向社会公布了举报电话，不到三天时间复查组就收到了100多位市民来电反映问题或提出建议，其中80％与破坏绿地、侵占绿地、砍伐树木、截头修剪有关。可以设想一下，如果城市里的树木谁都可以砍、城市公园绿地谁都可以随意开发建设、公园不加管制地搞书市、庙会等大型商业活动等等，那么奥运期间在园林绿化方面的努力以及改革开放几十年来的绿化成果很难得到巩固与加强。我在金华任市委书记期间还兼金华理工学院的院长，当时理工学院有个分院砍了几棵树。当问题被发现后，所有院领导都停发一年的奖金。我们采取主动处罚自己的方式来达到惩前毖后、教育他人的目的。如果没有爱绿护绿的意识，园林绿化这样的纯公益性工作是难以做好的。刚才专家提到这两天市民投诉最多的南二环护城河两岸几公里长、胸径达几十厘米的柳树都被砍头的问题，专家们现场实地察看后认为，这样的截头修剪，至少需要3年的时间才能恢复。所以，这种事情一定要进行调查处理并认真吸取教训。 　　北京市要尽快实行绿色“图章制度”，进一步加强对绿地规划设计、工程建设、竣工验收的全程监控管理；要特别加强对重大建设项目实施过程中砍伐或移栽树木数量的控制与跟踪监管，违规者要严肃查处并公开曝光。 　　另外，要改革管理措施，要建管并重，建管分离，逐步推行园林绿化养护管理市场化，拓展融资渠道，引入市场竞争机制。 　　（三）深化园林绿化体制改革，提高管理水平 　　北京市园林绿化管理体制改革要特别慎重，应特别注意对全国的示范影响。首先，要进一步理顺园林绿化管理体系，逐步推行建管分开的市场化管理体制，一定要建养并重，保护和建设并重。在具体工作中，要加强河道生态化治理建设；要进一步加强对公园绿地、附属绿地、居住区绿地等的规划设计、施工建设及养护管理全程监管；要大力推行立体绿化等节约型园林绿化建设；要加大园林科研投入，真正做到科学建绿、科技兴绿；要高度重视并切实加强城市绿地系统防灾避险等综合功能的完善与建设。 　　事实上，节约型园林绿化建设必须首先加强保护，要在保护现有风景区、公园绿地、保护现有绿化成果的基础上加强建设。北京市中心城区内原来有几块绿地非常好，中国农科院、北京理工大学等单位内的绿地，都是草木葱茏、枝繁叶茂的，对缓解中关村地区的热岛效应、减少灰尘污染、减少噪音污染以及吸附有害气体等发挥了重要作用，这是新建绿地无可比拟的。可惜，目前所剩无几，绿化成果没有得到很好的保护与巩固。 　　对此，应采取建设用地置换补偿的办法来弥补，也就是说，绿地一旦被绿线划定，不论其所有权所属，谁都不能擅自开发建设占用绿地。如果确因城市发展需要将这些绿地用于建设，则必须采取建设用地置换补偿的措施来弥补。所以，我一再强调要采取强有力的措施对已有的绿地加强保护、加强管理。我国《城市绿化条例》中规定每个单位负责其内部绿化、河道部门负责河道绿化等等。但是，需要明确的是，这里的“负责”是指负责绿化建植、负责养护，并不是指有权砍伐、移栽、修剪树木。因为城市园林树木属于全社会、为全民所共享，不是为某一个单位或个人所有。这方面，国外的一些作法可以借鉴。我国许多驻外大使馆，新上任的大使们到国外的第一件事就是接受相关的培训教育，其中一项重要内容就是对于绿地保护的培训。具体来说就是使馆大院里的任何小树大树都不能动，否则当地法院就会传讯你，要动任何一棵树木都得事先申请。即使是长在建筑墙体中的小树，如果不砍会造成建筑结构断裂，也要先提交正式申请，然后由园林绿化主管部门派专家进行认定后发砍伐通知书。这一审批过程一般需要3个月以上的时间。而且，审批通过后的砍伐也不能由使馆自己来落实，而是由他们派专业砍伐队来砍，同时要收取砍伐费。在澳大利亚砍伐一棵10厘米左右的树需要支付300澳元左右，在意大利则一般在200欧元左右。这种管理方式的出发点就是要让砍树的成本提高，从而有效保护绿化。 　　对于因城市建设需要必须移栽的树木或者必须砍伐的树木首先应该予以公示，并实行严格审批，审批权应设在市政府。我们都应该意识到随着城市现代化进程的快速推进，城市里的树木都是越来越珍贵的生物资源，对北京市这样特大城市更是如此。所以，随着时代的发展、社会的进步，城市园林绿化管理应当越来越严格，只有这样才能有助于城市园林绿化成果的保护。北京作为首善之区，要在全国带好头，做表率，拟出台的《北京市绿化条例》应该要求更高，惩处更严，切不可放松管理要求、降低管理标准。这方面，一些城市的做法有可取之处，值得借鉴、值得肯定。如金华市，若未经许可砍掉几棵树，市委书记是需要带头认罚的。杭州市曾经在修建一座高架桥时，遇到一棵300多年古樟树的保护与高架桥建设相矛盾的难题，最后市政府决定花费300多万元采取工程技术手段将其移到50米外，目前这棵古樟生长茂盛，并成了高架桥处一道别致的风景线。在砍伐、移栽或修剪园林树木的管理上，北京市一定建立严格的问责制，要将城市里的每一棵树都当成生态财富、当成环境优化的宝贝，并认真管好，同时要尽快修改、完善绿化条例，进一步规范城市园林绿化管理。 　　最近有群众和专家反映首体南路和车公庄大街交叉口处一排好端端的大树被砍掉了，大家都琢磨不透其中的原因。我认为这其中最主要的是思想观念和管理问题，很大程度上是管理不到位、执法不严格造成的。车公庄大街是北京现存的唯一以泡桐树作为行道树并独具特色的路。这条路上的泡桐树景观效果好，老百姓因为其树大荫浓而叫好。园林绿化作为社会公益事业，是改善民生的落脚点之一。因此，我们要真正做到以人为本，做什么事儿都要想想是不是方便了老百姓，是不是有利于城市的可持续发展。 　　提高园林绿化管理水平还要逐步推广数字化、精细化园林管理，包括设计、施工、竣工验收等全过程封闭管理。这样一方面能保证管理者、决策者坐观方方面面、统揽全局，另一方面能达到发现问题时可追索查寻、可定位分析、可快速及时补救的管理效果。当然，要清楚地认识到城市园林绿化与植树造林绿化有很大不同，园林绿化需要更加精细化的管理：第一，城市里的建设用地是有限的，其中的绿化用地不可能无限增长。所以，任何一个城市的绿地率、绿化覆盖率增长都是有限的，特别是在土地资源十分紧缺的经济发达地区。第二，在城市这个最大的人工系统里园林绿化的种植与养护管理难度都很大，存在着土壤（如建筑渣土等倾倒）、小气候条件（如城市热岛、街巷风口等）、生存空间（如墙角、桥体等）、水质（如水体污染、灌溉等）、空气（汽车尾气等多种污染气体排放）等多方面的制约。这些都要求我们城市园林绿化一定要实行精细化管理，俗话说：“三分种，七分管”，说的就是这个道理。这次检查中有专家提到一定要把数字化城市管理这一套系统纳入到我们的园林管理，要管到每一块绿地、每一棵树木、每一片花草。 　　（四）继续提升园林规划设计水平，见缝插针，进一步增加绿量 　　北京市园林规划设计水平已经很高。但是，作为首善之区的北京自然应该要求更高。温家宝同志提出：城市园林绿化是城市中唯一具有生命力的基础设施。也就是说园林绿化作为城市基础设施之一是有生命力的，而且与其它无生命力的建筑物、构筑物等钢筋混凝土建成的城市基础设施是软硬结合的。所以，城市绿地系统规划、公共绿地建设，都必须是精心规划设计的，一方面要达到与其它城市基础设施珠联璧合、浑然一体的效果，还要与其它基础设施功能互补、相得益彰。因此，空间上要见缝插绿，努力增加绿量并力求均衡分布；时间上要通过建设、保护、巩固来形成可持续发展的景观特色风格，在节点地区更要精益求精。 　　实际上，北京的园林绿化水平应该成为中国园林绿化最高水平的代表，也应该成为中国园林的最精华部分。中国被誉为“世界园林之母”，不仅仅因为中国园林植物种质资源的丰富，更因为中国自古以来造园艺术自成一统。西方造园艺术讲究对称，追求宏大场景和再造自然。中国园林则是师法自然，追求的是“虽由人作，宛如天成”的自然境界，讲求建筑与园林的和谐结合。也就是要通过乔灌花草各类植物的立体布局，合理搭配，并通过山、水、树木花草、亭、台、楼、阁、池、雕塑等元素来创造意境，来表达思想和情感，来体现城市建筑、历史、文化、艺术、人文、地理等内涵。由此可见，北京市的园林绿化需要在规划设计上进一步体现北京独特的地域特色、首都风貌和文化底蕴。 　　其次，现代城市的园林绿化建设要尽最大可能发挥其节能减排、防灾避险、科普教育等综合功能。北京市在立体绿化、屋顶绿化、节水型绿化、道路绿化、停车场绿化等方面还有很大的挖潜空间。 　　再有一点就是北京市包括中心城区和老旧城区在建绿增绿方面是大有文章可作的。第一，北京市几万个公交候车站都是可以栽上树的，栽植树木后可以为乘客遮阳挡雨。第二，道路机动车道与非机动车道绿化隔离带一定要多栽树、栽好树。第三，很多人行道上还可以增补行道树，进一步提高增绿空间。第四，很多单位、小区门口以及周边的闲置地、荒废地要有计划、有步骤地组织实施绿化，并加强管理。第五，对于单位内部绿化可以推行以奖代罚，绿化好的政治上表扬，经济上补助。第六，居民的四合院、小区庭院内部、临时的建设用地都可以栽树绿化，再把非法的广告牌、空置或废弃的电线杆、破残的礼花灯等清除后栽树绿化。最后一个就是停车场，包括公交车的停车场。如首都机场航站楼门口的停车站等都应该响应北京市的号召，按要求栽上树，让车子停在树荫下面，既能减少能耗又能减少污染。 　　最后，北京市园林绿化要与旧城改造、城中村改造紧密结合，实施规划建绿，这方面中央有财政补贴给予支持，可以结合改造进一步加大绿化和环境综合整治的力度。 　　就本质而言，城市园林绿化与森林建设、植树造林绿化是完全不同的。所以，北京市在体制上将园林和林业整合在一起是有好处的，但给管理者带来了更严峻的挑战，既包括行业沟通与协调方面，又包括具体管理方式与实施办法等。因此，我们一定要科学理性、实事求是地看待这种管理模式的优势与不足，扬长避短，区别对待。尤其是北京作为首都，有很强的首都示范效应。回顾过去，大家都会清楚地发现，北京做好了，全国都将向好的方面发展，北京如果走偏了，全国各地将会偏离得更远。也如专家所言，北京作为老大哥重任在肩，当表率先行。 　　总之，北京市园林绿化工作取得了长足的进步，园林绿化规划建设面积都扩大了，市民群众叫好，外来游客称赞。但是要巩固这一成绩非常不易，后奥运时期的任务将更重更艰巨，所以我们一定要坚定信心，正视差距，查找不足，克服困难，努力创新，积极争取更大的成就，给全国的园林绿化行业再带好头，再树榜样。 　　谢谢大家。

摘自《中国建设报》2009.07.02