住房和城乡建设部副部长仇保兴在住房和城乡建设部第四批城乡规划督察员培训暨派遣会上的讲话

申请免费试用、咨询电话：400-8352-114

（2009年6月29日）

同志们： 　　今天，住房和城乡建设部在这里隆重召开会议，正式派遣第四批部派城乡规划督察员。伟新同志非常重视城乡规划督察工作，明天将接见各位督察员并合影留念。刚才，大家领取了印有“住房和城乡建设部”印章的聘书，正如督察员代表发言所说，这标志着从此你们将代表国家利益、人民利益行使职责。它既体现着荣誉，更意味着责任。在此，我代表部党组向各位新任督察员表示祝贺。为了使各位督察员更好地履行职责，做好督察工作，在大家即将奔赴城乡规划督察岗位之际，我讲三点意见。 　　一、三年来部派城乡规划督察员工作效果明显。 　　2006年9月，为增强城乡规划的权威性科学性，强化城乡规划的实施监督，我部适应政府职能转变的要求，开始了规划监督管理体制机制创新，建立了派驻城乡规划督察员制度，先后向全国34个城市（包括27个省会城市、5个计划单列市以及桂林、苏州2个国家级风景名胜区和历史文化名城复合型城市），派驻了三批共51名督察员，对国务院审批的城市总体规划等执行情况进行事前事中监督。三年来，部派城乡规划督察员忠于职守、秉公执法、敢于作为，取得了明显成效： 　　（一）一些违法违规行为在事前事中得到制止。 　　部派城乡规划督察员按照“到位不越位，监督不包办”的原则深入一线工作，通过列席会议、调阅文件、踏勘现场等方式，及时掌握各地执行规划的实际情况，发现规划实施中存在的违法违规苗头和问题，独立、公正地提出建议和意见，力争将违法违规行为控制在事前、事中。三年来，督察员共发出督察建议和意见书70余份，写出调研报告及简报共200余份，参加各类涉及规划督察事项的会议上千次、约见市政府及规划主管部门领导几百次。督察员反映的大部分问题引起有关市政府和规划主管部门高度重视，有的问题得到及时制止，有的问题开始重新研究，避免了因违反规划造成的损失和浪费。尤其是一些重大违法违规倾向性问题，通过督察员坚持不懈的努力得到了纠正。 　　某城市的一个区政府拟将城市总体规划及绿地系统规划中明确为绿地的游乐园搬迁，并压缩原地块具有应急避难功能的绿地进行开发建设。该项目一旦建成，将对城市生态环境造成不利影响。督察员发现后，及时按照工作规程的要求，发出《督察建议书》予以制止。市政府高度重视督察员的建议，迅速做出回应，承诺在方案调整中遵循两条原则：一是游乐园用地范围内不进行任何房地产开发，搬迁整理后的土地用于公益设施项目建设；二是市政府在中心城区一环路内购买土地用于补偿游乐园搬迁减少的绿地，保证中心城区公园绿地总量不变。 　　驻某市督察员发现该市政府拟通过控制性详细规划的调整，将市域内国家级风景名胜区的部分旅游服务设施用地改变为居住用地，进行大规模房地产开发（项目规划总建筑面积133万平方米，按计算将有近5万人入住，人口相当于一个县城的规模）。该项目一旦建成，将对风景区内的自然地貌景观造成严重影响。督察员即按照《风景名胜区条例》的要求，及时向市政府发出《督察建议书》给予提醒。目前，该市政府已经对项目的可行性重新进行论证。 　　（二）地方规划主管部门规划管理水平明显提高。 　　一是推动地方理顺规划管理体制。驻某市督察员发现该市将规划执法权统一交由市综合执法机构行使，考虑到规划执法专业性很强，综合执法机构难以把握相关法规，又缺乏专业知识和规划管理资料，对已审批项目的执法监督确有困难，即按《城乡规划法》要求，督促该市规划部门强化规划执法。目前，该市已划清了规划执法责任，成立了规划执法监察队伍，加大了违法建设查处力度。 　　驻某市督察员针对部队等单位规划管理难度大的问题，协助规划部门建立与驻地部队的良好沟通机制，促使当地驻军认识到《城乡规划法》是一部基本法，只要在城乡规划区域范围内，军队房屋工程建设也要服从地方规划管理，从而协助规划部门解决了规划管理的难题，强化了部队等单位遵守规划管理的意识。 　　驻某市督察员发现该市有三个片区独立行使规划行政管理权，客观上给城市总体规划实施和日常规划管理工作带来许多弊端，即根据国务院有关文件要求，多次约谈该市政府领导，向市人民政府发出督察建议书，最终市政府接受了督察员的建议，将三个片区的规划管理权收回市规划局，设立了派出机构（分局），理顺了规划管理体制。 　　二是敦促地方加强规划编制的力度。督察员发现一些城市的总体规划、近期建设规划、控制性详细规划等编制比较滞后，规划引导和调控作用未能充分发挥，就把这一问题作为督察工作的重要任务，通过和市政府及规划局领导沟通等方式，促使规划编制工作取得较大进展。如驻某市规划督察员根据该市新一轮总体规划修编滞后情况，建议该市政府加快总体规划的修编进度。市政府领导十分重视督察员的建议，做出了“按部里要求组织落实”的批示，要求规划部门组织力量、加快进度，尽快落实督察建议书提出的要求。驻南京规划督察员积极促进规划部门建立科学、规范的规划法规体系，推动南京市出台了《重要近现代建筑及现代建筑风貌区保护条例》，加紧制定《南京名城保护条例》，将现代建筑保护范围进一步拓展，更好地保护南京的历史风貌。 　　三是进一步严格行政审批制度，规范项目审批程序。驻海口市规划督察员积极推动规划局规划管理科学民主决策，增强规划管理和审批的透明度，推行“阳光规划”，制订了《海口市城市规划公示制度暂行办法》，实现了办事依据、办事程序、办事人员、办事时限、收费标准、监督投诉渠道“六公开”。长沙市规划局在督察员的建议推动下探索行政许可流程改革，审批总时限比原来缩减57天，审批效率提高30%。 　　（三）地方政府对规划权威性严肃性的认识显著增强。 　　社会上常讲“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”。原来城市总体规划确实象个橡皮筋，往往是“一任市长，一任规划”。通过开展城乡规划督察工作，地方政府领导普遍意识到执行好城市总体规划的重要性。青海省委书记强卫同志在驻西宁市督察员的调研报告上做出批示，要求各级党委、政府重视规划实施的严肃性，保证城市健康发展；青岛市长对规划督察员的督察意见和建议高度重视，要求有关部门对督察员发出的《督察建议书》及时落实和整改；南京市长亲自向督察员征求相关案件的处理意见，分管副市长多次在各类会议上介绍派驻规划督察员制度；兰州、成都两市政府专门研究出台关于健全落实规划督察员工作制度的文件，并发送各区、县人民政府，要求认真配合督察员的工作，并自觉接受监督。 　　三年来的实践证明，派驻城乡规划督察员制度确实建立了一种平时深入驻地实际、熟悉积累情况，遇事快速反应、及时报告处置的监督机制，尽可能把问题解决在萌芽状态。这和过去传统的事后监督不同。过去是有了群众来信、领导做出批示，调查组才下去，情况也了解不全；等报告写好，领导再批示，再去现场，调查清楚了，也木已成舟了。绿地没了，树也砍了，历史文化建筑也消失了，再建也是假古董了。所以，派驻城乡规划督察员制度具有较强的可操作性，具有很高的效能，这一点已经被实践所证明。 　　二、派驻城乡规划督察员制度是适应我国经济社会发展的要求应运而生的。 　　（一）派驻城乡规划督察员制度完全符合贯彻落实科学发展观的要求。 　　目前，全国各地都在深入学习科学发展观，用科学发展观武装思想。其实，学习科学发展观最重要的是要以实际行动落实科学发展观，派驻督察员制度正是落实科学发展观的有力举措，是要在以人为本的前提下，处理好人与自然的关系，实现城市可持续发展。这就要求我们正确了解可持续发展的含义。 　　首先，生态环境的可持续。比如，绿地系统、湿地、湖泊、河流和基本农田的保护，这些都是生态环境可持续发展的内容。一个城市少了这些东西，本身就是不可持续的。这些都要通过绿线进行空间管制，予以严格保护。 　　第二，自然景观的可持续。本质上看，城市是人工与自然的复合物，城市中美丽的自然景观是世世代代留下的资源，风景名胜区则是大自然亿万年鬼斧神工的杰作。比如桂林的漓江和杭州的西湖，这些都是城市中非常宝贵的资源。这些资源一旦被破坏，这个城市的可持续发展能力就被削弱了。当年，有的城市领导曾经告诫干部，任何人都不能在风景名胜区违规搞开发，风景名胜是最宝贵的景观资源，要留给人民群众游览，而不能给少数房地产商所占有。那时，《风景名胜区条例》还未出台，只能靠道德觉悟来约束。后来，《风景名胜区条例》就把这些道德觉悟升华为法律。在过去的几年里，我们处理了一系列破坏风景名胜区资源的案件，尤其是与城市复合的风景名胜区最易受到侵扰。我们深深体会到，风景名胜区资源一旦破坏是不可恢复的。比如，某市在与杭州西湖齐名的市中心湖景附近造高架桥，高架桥穿过湖的一部分，就像在美女的脸上刻了一道伤疤，完全破相。现在高架桥还在那里，受到老百姓的一致抨击。又如某市东湖面积很大，是国家级风景名胜区。拟新建的高速铁路要从部分湖面上穿过，把风景的整体性破坏了。结果省市主要领导及时发现，要求必须保护好风景名胜资源。该市政府花了二十亿元，把铁路线路调整过来。 　　第三，历史文化的可持续。历史文化街区和建筑既是城市的特色，又是城市文脉的延续，更是城市精神的象征。城市历史文化遗存一旦破坏后再新建，就相当于拿祖传唐伯虎的古画与现代印刷品来交换。但一些地方的领导实际上就做这样的事情，把历史街区和建筑破坏掉，用玻璃马赛克建筑取而代之。很多人没有认识到，城市之宝就是历史片区。有的城市历史片区还在，但是旁边的高楼大厦未控制住，把整体风貌破坏掉了，完整性未能得到保护，违反了《威尼斯宪章》。比如，有个城市把著名革命历史文物保护单位周围建筑全拆掉了，打上投影灯。这样的搞法就失去原真性，失去历史感了，价值就没有了。 　　一个城市的可持续发展至少包括生态资源、自然景观和历史文化的可持续，也包括社会科学发展的可持续，这些都是城市可持续发展的内涵。把这些资源持续地保护下去，本身就是积累财富的过程。所以，落实科学发展观就是要落实《城乡规划法》规定的要求，就是要落实国务院审批城市总体规划规定的禁止建设和强制性保护的范围，就要落实部里印发的绿线、蓝线、黄线、紫线管理办法的四个部令，把“四线”保护从城市总体规划一直贯穿到控制性详规。观察一个规划部门能不能做到落实科学发展观，一个非常显著的标志就是“四线”是否落实到位。如果“四线”都不确定，体现可持续发展和落实科学发展就无法落到实处。 　　（二）派驻城乡规划督察员制度有助于规划部门加强党风廉政建设。近年来，各地违反《城乡规划法》，随意调整容积率和用地性质导致违法犯罪的事件时有发生。如重庆、海口和青岛等，一批规划局长被处理。建立城乡规划督察员制度在某种意义上就是要保护干部。而要保护他们，首先就是要监督他们。“没有监督的权力，就必然导致腐败”，这是历史证明的一条铁律。有的规划局长以前品行很端正，但是，处在规划局长的位置上时间一长，权力不受监督了。慢慢觉得，规划不调整白不调整，不拿钱白不拿钱，没人知道，结果一步步走向犯罪的深渊。一些规划局长现在身败名裂，被判刑。所以说，在廉政建设问题上要警钟长鸣。 　　英国《大不列颠百科全书》定义：城乡规划是一门专门技术，是一项政府行为，又是一项社会活动。因此，对城乡规划实施的监督是很困难的。一是外行监督不懂。城乡规划的技术性决定了外行很难监督内行；二是上级监督太远。国务院很难监督地方总体规划执行情况，上级建设行业主管部门也很难监管地方城乡规划部门的具体业务；三是内部监督太弱。由于我国长期处于封建社会，单位中“家长制”作风已成惯例，一时难以根除。内部副职和工作人员对一把手的监督很难到位；四是舆论监督太虚。公众和舆论很难监督到规划审批和设计技术等的具体环节。正是因为这样，城市规划部门发生问题的机会就比较高，而且很隐蔽。我曾经问一个规划局长，为什么你这个城市不抓紧编控规。他说控规不用编，所有的控规都在他脑子里。他不愿意编制控规，不愿意把自己的权力公开，不原意接受监督。这样就会导致这些同志走向犯罪，一步步滑向深渊。我们的部派规划督察员是内行监督，而且是就地监督，解决了上级监督太远的问题；又解决了内部监督太弱的问题，不是内部人但是内行人；还解决了舆论监督太虚的问题。发现重大问题就发《督察意见书》，马上报告部里，可以撤销行政许可。当然，撤销许可这个手段轻易不使。规划督察员就在规划局里办公，实际上是贴近监督。督察员参加规划委员会等有关城乡规划的会议，就是外部人处在内部位置上。只有这样做，才能保护我们的干部不犯错误，才能落实党中央交给我们的要坚决纠正容积率调整引发犯罪的问题。真正解决这类犯罪问题，有几条底线：一是控规全覆盖，二是“四线”要贯彻好，三是万一需要对用地性质和容积率调整，要有非常透明、严格的程序，要完全超越规划局的权力范围，要组织一个社会专业人士参加的规划审批和调整的投票制。有了这三条底线，还要做到规划公开。有的城市做的比较规范，到了那里的建筑施工现场，它的规划许可证就挂在那里，容积率、高度和绿地率多少，哪年哪月批的，一目了然。有的城市就没有这个东西，周边群众没法监督。特别是对那些远离居民区的地方，督察员一定要加强巡视。犯罪分子有些也很“聪明”，重庆的案例就是这样。他们在郊区的独立开发区调控规，在那里周边没有老百姓，没人反映，就随意调整容积率，结果导致出现了害人又害己的恶果。 　　（三）派驻城乡规划督察员制度顺应《城乡规划法》强化依法行政的要求。 　　事实证明，城乡规划的本质是协调国家利益和地方利益、公众利益和个人利益、全局利益和局部利益的公共政策，体现了社会公正性。然而，现实中城乡规划执行中面临的挑战比比皆是，上项目往往是 “开发商领导，市长决策，规划局执行”，损害了公共利益、长远利益和国家利益。一些重大项目选址不经科学论证，无视公共安全，不履行法定的规划选址程序，擅自开工建设，造成无法挽回的损失。如有个城市的前任领导下令一个晚上就把几条街道的法国梧桐全部砍掉，第二天就拓宽街道。后来查到他受贿两百万，被判了无期徒刑。全市老百姓骂他，不光是骂他受贿，更骂他砍梧桐树。所以，一旦违法行政决策失误，就会被钉在历史的耻辱柱上。不仅他自己会受到历史的谴责，连他的子子孙孙也会受到谴责。还有一些规划主管部门负责人有法不依、执法不严、以言代法、私改规划，为自己谋取利益；还有的工作人员不经法定程序，擅自修改用地性质，侵害公众利益，有的甚至引发了社会问题等等。在《城乡规划法》中，我们坚持“一书两证”的规划审批管理制度。“一书两证”实际上是执行《城乡规划法》的关键。英法的规划法律体系是很完善的，既包括城市总体规划和控规，还包括具体的建设项目审批行政许可，中央政府有权撤销地方上的行政许可。英国中央政府对地方政府发放的2万件行政许可中撤销了200件。这个看起来很小的比例，却有效控制了地方违反规划的行为，正因为建立了这一套严格的监督管理体制，才谈得上维护规划的科学性和权威性。所以，督察员要监督地方把“一书两证”制度执行好，这样才能保证编制好的城乡规划的科学实施。 　　（四）派驻城乡规划督察员制度是落实当前扩大内需、促进经济平稳较快发展的重要内容。 　　2008年以来，我国经济社会发展经受了地震灾害和国际金融危机的多重考验。为应对国际金融危机的冲击，中央出台了进一步扩大内需促进经济发展的一系列重大政策措施。中央经济工作会议也将保持经济平稳较快发展作为2009年经济工作的首要任务。未来两年，中央安排的投资主要用于加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建。各地也相应出台了鼓励投资的相关配套政策，进入了一轮新的建设高潮。为了防止这一时期可能出现的各种问题，中央加强了对扩大内需促进经济增长政策落实的监督检查工作力度，明确要对工程项目规划立项、工程项目审批和建设程序等方面的工作开展重点监督检查。在这种形势下，更需要城乡规划督察员在一线把握好重点城市、重点地区、重点项目的规划行政许可，减少错误决策、减少未经过科学论证造成乱上马的重大损失。 　　三、履行好规划督察员职责是确保部派城乡规划督察员制度成功的关键 　　（一）要提高思想认识，严格做好监督。 　　众所周知，我国南方某些城市以年薪五十万聘请城市总规划师。所以，我经常对城市的书记和市长说，规划督察员是部里给你们派来的城市总规划师，免费为你们服务。对督察员来说，要站在党中央国务院的立场上，维护国家利益和全局利益。要充分认识自己肩负的责任，要始终牢记：督察员代表的是广大人民群众的利益，代表的是国家利益。大家要以高度的历史责任感，监督各地执行好法定规划；要严格按照督察员工作规程等相关规定要求，善于跟踪和发现违法违规苗头，及时发出督察意见书和建议书，并要求地方严格落实，切实维护城乡规划的科学性和权威性。 　　（二）要加强业务学习，勤于调查研究。 　　正因为存在外行难以监督内行的问题，所以城乡规划督察员的制度设计，首先强调要聘请“内行人”。你们是内行人，本身就是行家里手，同时有非常丰富的城乡规划管理工作经验，精通业务。对地方上的违规行为，你们非常了解，所以这种监督是非常有效的。但这一制度要不断完善，你们就要不断学习。城乡规划的业务内容很多，法律法规也在不断出台，再加上新情况新环境和新技术的发展变化快，各位督察员必须要掌握、熟悉、钻研，提高自己的业务水平，既然是监督别人，那业务上应该是当之无愧的“权威”，在专业方面要精益求精。 　　（三）要注重工作方法，确保督察效果。 　　现在所有派驻城市都非常支持城乡规划督察员制度，各城市的书记和市长都希望有一个外部人来监督规划队伍。正因为如此，我们更要注意工作方法，依法依规开展督察工作，不能包办代替。我们有的督察员太“文雅”，少数同志抱着遇到难题绕道走的态度，这就不对了。越是遇到省、市领导批的项目，就越要了解情况，依照法律法规，提出自己意见，帮助地方建立好制度，只有科学的制度才能约束人、激励人。 　　（四）要自觉遵纪守法，做到廉洁自律。 　　正因为规划部门的权力难以被外界所监督，所以规划局长犯错误的不少。同样，规划督察员的权力也是外行人很难监督的。所以，我们要告诫大家必须要维护国徽的尊严。我们的督察员都在管理岗位干了几十年，一世的清白，一世的英名，我相信大家都会权衡好利害关系。曾有个副市长因为收了开发商30万，被判刑5年，不仅被开除公务员队伍，价值几百万元的终生退休金和福利也没有了。既造成了很坏的社会影响，对子女影响更无法挽回，经济上也不“划算”。你们现在有退休福利，享受各类保障和督察员工作补贴。大家应该珍惜这份宝贵的个人资产，这也是自己的经济财富、政治财富、名誉财富。既要对得起自己，对得起国家，对得起行业，更要对得起子孙后辈。所以督察员一定要切实做到廉洁自律，提高拒腐防变的能力，自觉维护部派城乡规划督察员队伍的良好形象。 　　（五）要树立大局意识，促进经济社会良性发展。 　　当前，中央提出了 “保增长、保民生、保稳定”的要求。督察员要贯彻落实中央及地方发展经济的部署，为保证经济又好又快发展做好服务和保障。保证地方在符合法律法规及法定规划的前提下进行建设，防止大规模建设时期只顾短期和局部利益、忽视长远利益和全局利益的倾向。前几天，中国人民银行原副行长吴晓灵指出，大规模的投资很有可能在地方造成错误的项目和错误的规划，对长远发展带来问题，引起一系列后遗症。而严格执行城乡规划法就会尽可能减少此类后遗症。 　　督察员远离家乡在异地工作，要料理好自身的生活，注意身体健康，要经常参加锻炼。住房和城乡建设部稽查办作为部派规划督察员的管理单位，实际上就是督察员的服务和后勤保障单位，也要为督察员顺利开展工作提供有力支持。 　　最后，我代表部党组向你们的辛勤工作表示衷心感谢，希望你们早出成效、多出成效，为中国城乡规划的历史书写重要的篇章！谢谢大家。