灾后城乡重建规划的问题、方针和策略——仇保兴副部长在灾后重建规划对口支援工作会议上的讲话

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　　2008年7月3日（根据录音整理）

　　当前是灾后城乡重建规划编制的重要时刻，编制怎样的规划，不仅对灾区城镇和乡村的重建起到决定性的作用，也对川西以及甘肃、陕西相关地区将来的可持续发展具有决定性作用。从目前的情况来看，灾后重建规划工作是非常顺利的，表现在五个方面：一是进度快，外国人看了都很惊讶；二是热情高。部队官兵、对口支援省份以及当地的领导干部和群众的工作热情都非常高；三是保障充足。党中央、国务院决定要举全国之力，除了中央财政大力支持，社会各界纷纷捐款之外，还以每个省市对口支援一个灾区县的重建工作。我们可以这样认为，我国历史上所有的大灾发生之后，没有一次是如此有系统地组织全国对灾区进行支援，国内如此，国际上许多非政府组织和政府机构也都伸出了援助之手；四是力量强。领导的力量、规划界的力量都集中到了灾区，优秀的规划师、建筑师、技术人员都纷纷来到灾区，奉献他们的聪明才智；五是规划先行，强调了要精心编制灾区重建总体规划和各类专项规划，体现了重建工作的科学理性。可以说，灾后重建规划编制工作的开局非常好。但是，除了要充分肯定成绩之外，要摆一摆少数干部和规划师思想上存在的偏差，进一步明确灾后城乡规划编制的一些原则，更一步阐明今后的重建策略。概言之，就是问题、方针、策略。　　一、问题　　与党中央国务院的要求相比，与国内外人民群众的期望相比，与灾区人民群众的愿望相比，灾后城乡重建规划工作还存在这样那样的问题，尤其是灾区的少数基层干部和规划工作人员，由于知识缺乏、经验不足，理性不足，认识上还存在一些偏差： 　　1、过分强调通过制定和实施规划实现一步到位的“高标准”或希望借重建之机“一步脱贫”，忽视了当地资源、产业、环境、生态的承载力、发展的可持续性和重建目标落实的阶段性与渐进性。在一些城镇重建规划的第一稿中，几乎都提出灾后重建要与推进城镇化、工业化和社会主义新农村建设相结合。我认为这些都没有错，但是不能本末倒置。城镇化、工业化和新农村建设是一个长期的渐进的过程，不能期望靠灾后重建规划作为主导力量在短时间内实现。近远期规划和发展目标不能混淆，灾区三年重建总体规划就是为可持续发展和长远发展、新农村建设奠定基础，而不是其本身。　　2、过分依赖上级政府财政支持和对口援助，忽视农民自力更生重建家园、自主创业的积极性和主动性。尤其是在现代传媒日益发达的今天，更要防止某些片面的舆论宣传过分“吊高”灾区基层干部群众对灾后援助建设的心理预期和依赖思想。通过城乡重建规划的编制与公示也将起到强调自力更生、艰苦奋斗，用自己的双手重建家园的激励作用。此外，通过创新创业、重建家园先进事迹的宣传来激发士气，切实防止将灾后重建变成规模巨大的“输血工程”。　　3、过分注重短期内出重建形象和易于管理，过分强调农民住宅和村庄的异地集中安置，忽视了农业、农村的产业特点。有些基层干部，平时就喜欢把村庄合并在一起，按照城市的模式来进行新农村建设，这是非常忌讳的。特别是在山区，合并村庄和乡镇会带来农民生产和生活上的不便利。事实证明，在农村，生产空间、生态空间和生活空间是难以分离的，农民居住点附近就是耕作的土地，而其周边是生态用地，三者相互是不能分离的。历史上形成的农村居民点分布往往对农业生产而言也是最有效率的。此外，村庄、乡、镇、县城这四个层次是相互依托、相互服务、相互支撑的。乡村的大合并、大搬迁、大疏散，都不利于灾后的乡村重建和持续发展。县城和建制镇的主要功能是为周边村庄和农户发展农业生产服务的，盲目移址重建会因农民办事不方便而损害这种服务功能。山区乡政府所在地的分布也具有同样的功能，应尊重历史，尊重自然地形环境，方便服务三农。除了少数山区村庄因为存在严重次生灾害威胁需要搬迁安置之外，对山区群众普遍实施下山集中安置是不现实的。　　4、过分强调由政府按照统一标准和规格，统一建设农村“抗震房”、“抗震村”，忽视地方文化传统和特色。事实上，经过少数民族世世代代持续地努力，有着“神禹故里”、“千年美城”美誉的北川县城，以及被誉为“川西钥匙”、“西羌门户”和“成都后花园”的汶川，旅游业在灾前已成为增长最快的绿色产业，在短短三五年时间内，当地数千农户依靠“农家乐”而迅速致富，形成了当地独特的风土人情、地形地貌相互协调的建筑风格，走出了一条快速致富的可持续发展的路子。如果灾后重建盲目求新、求现代化、求一律化的农房设计，村庄集中，风格更新，不仅会毁坏旅游业发展的资源，也会浪费山区宝贵的耕地，消耗大量的建筑材料，也扼杀了人民群众用双手建设家园的积极性。尤其是在少数民族地区，如果错误的灾后重建规划使得羌族和其他少数民族特色的建筑风格遭到破坏，那对当地民族文化和今后的可持续发展来说都将是一场灾难， 　　5、过分强调等待地质和地震部门拿出精准的地质基础资料和地震设防区划图纸后再编制规划。既然精确的地震预报目前尚不可能，精确的地震区划几乎也是难以企及的。城乡规划编制人员应主动会同工程地质勘察和建筑抗震专家进行现场分析评估和钻探，划分出建筑的地质环境适宜区、基本适宜区、适宜性较差区及不适宜区，并积极利用前三类区，主动避让第四类区，从而科学确定规划区内的房屋建筑、市政工程、公用事业、教育卫生及其他公共设施的平面布置。　　环境承载力的判断，要基于历史的现实，要让理论来逼近实践，而不能让原有的实践来服从于人为的推论。川西地区有些村镇有几百上千年的历史，当地民众以自己独特的文化与这块土地相处了上千年，如果有人现在突然说生态承载力有问题了。人们不禁会问：到底是引用的理论模型有问题，还是当地民众千百年的实践有问题？所以，我们要有理性的思考和清醒的态度。对于村镇是原址还是移址重建，应当依据两个标准，即2001年编制的建筑抗震设计规范（GB50011-2001）和2007年编制的城市抗震防灾规划标准（GB50413-2007）。从对灾区建筑现状的调查可以得出，尽管经历了前所未有的大地震，尽管原来当地的地震设防标准较低，但凡是严格按照2001年版建筑抗震设计规范建设的建筑基本完好，至少是没有倒塌。　　6、过分强调对震损建筑推倒重来，希望全部以新建筑来取而代之，忽视受灾城镇既有可用建筑和可修复建筑的巨大潜力。有少数基层领导认为，反正有发达省份对口支援，干脆把震毁建筑全部拆除，建设全新的、现代化的城镇和农村。但据中国建筑科学研究院专家对灾区城镇检测评估的800万平方米建筑中，轻微损坏的约占50%，中等损坏可修复的占40%，严重损失的仅占10%。由此可见，如推行“一推重建”的办法，其结果会造成巨大的浪费。　　7、过分强调政府包揽灾后重建工作，忽视市场机制配置资源和企业法人单位参与重建的巨大潜力。本次重建工作与三十年前唐山地震重建的一个巨大区别在于，改革开放后的今天，已经建立了市场经济体制，绝大多数灾区人民都已拥有私人房产，绝大多数农民都有了自己30年不变的宅基地和责任田。而且市民群众一旦购买了具有70年土地使用权的房产，等于与政府签署了为期70年的公共服务合同（地方政府收取的土地出让金大部分用于城市公用设施建设）。尊重这些财产权利，保护产权人的利益，不仅能充分调动财产拥有者积极投身重建工作的积极性和创造性，而且还能迅速恢复灾区社会诚信和政府的公信力，让市场机制配置资源的作用得以发挥。尊重与保护个人财产，不以“不可抗力”来随意剥夺民众的财产权，不仅是一种社会良知，更是号召全体民众自力更生，以自己的双手重建家园的基础性工作。只有当尊重灾区人民的财产所有权，促使他们成为成熟的灾后重建主人时，重建工作才能高效率地开展，重建规划才能有效落实，才能在重建过程中避免巨大浪费。从这一意义上看，那种无视公民财产权，希望借助政府的大投入，以“公有制、大锅饭”的形式来重建家园的动机，有可能会酿成“人为的灾害”和巨大的腐败浪费。　　二、方针　　1、尊重自然。这是科学发展观的体现。要求灾区城乡重建规划和建筑设计对自然生态环境做到“低冲击、低索取、强适应”。所谓低冲击，就是要求重建规划要依据城镇和村庄原来的历史文脉，依山就势、分散安置、小型组团、就地重建。正如美国生态建筑学的创始人赖特教授所说的那样：让建筑和城镇从自然环境中“生长”出来那样，与自然相融合，强调城镇、村庄与河流、森林、山脉的和谐相处；低索取，就是要尊重山区农民生产、生活、生态地理空间的同一性，尊重农业生产循环利用资源的模式，尽可能修复可修复的建筑物和构筑物，循环利用一切可以利用的资源，多采用本地建筑材料和技艺，结合现代的抗震技术来建造富有本地传统文化特色的建筑和住宅，尽可能地采用各种形式的可再生能源；强适应，就是要求城镇和乡村生命线工程要有很强的适应性，如柔性化管网、双线制的对外交通通道、高抗震的建筑、多样化的避灾场所和高保障度的消防、通讯广播系统等等。　　2、尊重当地文化。要尊重城镇的历史性风貌、建筑风格、社会资本、地方习俗。从国内外灾后重建的历史教训来看，对地方可持续发展影响最大的是城镇空间布局、建筑风貌。历史上受援建的城镇通常会出现四种风格：一是外地风格加一律化，这是最糟糕的；二是外地风格加多样化，这是我国大江南北“千城一面”的缩影；三是本地风格加一律化，城镇有特色，但街道和居民区的景观也很呆板；四是本地风格加多样化，这是我们所希望的。因此，对口援建城市的规划设计人员一定要尊重灾区当地的文化，努力给当地留下可持续发展的资源。规划师和建筑师要有高度责任心和创新能力。1996年云南丽江发生大地震，该市90%的房屋被震毁。当时的灾后重建规划就要求所有历史性建筑一律保留，新建建筑都应该是纳西族风格，所有不是当地风格的建筑都进行了改造。结果，仅仅半年多的时间，一个能与风光秀丽的玉龙雪山相协调的历史文化名城就留给了世人并成为世界文化遗产。丽江灾后重建的经验说明：只要充分尊重当地建筑的历史风格和原有的城镇文脉格局，灾后经济的可持续发展才能实现。农村、城市都有社会资本，这是历史积淀而成的人与人、人与社会、人与政府、人与企业之间的多渠道的对话沟通机制和人们熟知的种种社会场景与文化习俗，利用和保护这一资源有助于灾后重建和可持续发展。因此，城市规划师和建筑师应在灾后重建过程中注重保护自然资源和社会资本。　　3、尊重普通百姓的利益。一要尊重普通百姓的愿望，不能简便地以基层干部的愿望来取而代之，更不能强制要求灾区民众服从领导干部的个人偏好。二要尊重基本产权。尊重房产权、宅基地的使用权、农田承包权，才能充分调动产权人重建家园的积极性。三要尊重群众重建工作的自主性和创造性。如羌族传统的建筑形式和风格是当地该民族群众长期在这一地震多发地带与自然抗争并实践和谐相处的智慧的结晶。四要尊重已经形成良性的就业和产业发展的模式。较普遍的农家乐就是一种促进当地可持续发展的重要模式。建筑、规划、基础设施建设都要有助于这种模式持久稳定的发展。重建的城镇要杜绝城市大马路、大广场、大草坪、大房子，杜绝少数官员偏爱的形象工程、标志性建筑，杜绝奢侈浪费。　　三、策略　　1、明确城镇和农村灾后原址重建与异地重建的程序和方针。城乡灾后重建规划的编制应积极倡导以就地重建为主的策略。1949年至2007年我国一共发生15次破坏性地震，其中13次是就地重建，只有唐山和新疆乌恰是异地重建。事实证明，唐山异地重建的目标也没有实现，老百姓还是愿意搬回来。就地重建的优势是场景熟悉、文化的联系、自然资源的利用、基础设施的低成本恢复，还有老百姓的心理情结等等。日本是地震多发国家，但是近一千年来，日本对受灾城镇都没有实施异地重建。因为异地重建造成大量人口流出，地区经济活力下降，而且也很难得到当地全体百姓的同意。依据我国的相关标准规范和震后重建的实践，就地重建完全可以通过现代的抗震技术克服地震次生灾害造成的困难。我国地震烈度6-9度的地区占国土面积的60%，23个省会城市和三分之二人口达百万以上的城市分布在地震烈度在7度以上的高危险区域。同时，要明确什么是断裂带，什么样的断裂带需要避让一定的距离才能规划建筑物。8级以上地震灾区的地表通常会形成纵横交叉的裂缝，但这些裂缝并不属于发震断裂带，只要利用建筑抗震技术处理后就可建造建筑。相对于地震学、地质学，建筑抗震是成熟的科学。　　只有符合下列条件的少数村镇才可异地重建：一是地震所造成的次生灾害直接威胁某一块建设用地，依照标准，将这一块建设用地列为不适宜建设用地，可改为公园绿化用地；二是在震中受到严重破坏、而且位于风景名胜区或自然保护区核心保护区内本来就应该搬迁的村庄；三是原来并未规划、沿着主干公路和城郊主干道两侧违章建设的“夹路村”，既存在严重交通隐患，本应搬迁的村庄；四是在地震中确实所有的农田和林地被泥石流冲毁，没有任何生产资料可以利用，以后也不可能恢复农业生产的村庄才考虑移民搬迁。　　2、尽快编制三类规划。一是要组织规划、工程地质、建筑抗震专家，在一周之内解决影响城镇体系规划编制的7个镇15个乡是原址重建还是移址重建以及合并的问题；二是要在两个星期内完成县市域村镇规划，要确定交通、能源、水利、通讯、教科文卫等公用设施的空间布局等内容。规划必须要有充分的依据，有可持续发展的判断，对搬迁存在的巨大障碍和资金要有足够的心理准备；三是城市和镇总体规划的回顾和修编，对口扶持城市规划部门要尽快评估灾区城镇原有规划，找出抗震、节能减排、污水、垃圾，防灾设施、地方风格等方面的问题和缺陷，在评估的基础上，建立项目库。但是，现在的情况是，城镇重建规划还没有着手编制，就有了投资总额达一百多亿的项目群。这不仅不符合《城乡规划法》和《灾后重建规划条例》（条例明确要求重建规划要与城乡规划相衔接），而且还将会造成重建资金的浪费。　　3、三年重建规划与二十年城镇总体规划要在时间和内容上有机衔接，明确重建次序上的优先。先农村重建，后城镇重建；就地重建先行；交通便利的城镇先行；先生命线工程，一般建筑后行；容易修复的建筑先修复，重建建筑后行。重建的时序是否准确关系到能否顺利实现三年规划的目标。只有少数符合前述四种类型情况的村庄应有所避让，其他都应当原地重建。　　4、明确组织协调方式，防止无序混乱。一是四川、陕西、甘肃三省建设厅要按照三个规划和项目库落实实施力量，主动开展协调工作。二要防止政府大包大揽重建工作，扼杀市场主体的积极作用。政府不能包揽所有的建设项目。理想的状态是产权拥有者联合起来，采用招投标的形式寻找施工和监理企业，政府负责规划和指导，并编制一个合同样本，便于供需双方明确各自的法律职责。三要注意重建资金安排的优先次序，防止财政资金排挤民间资金。上级财政要让下级财政，上级财政应当用于最基本的生命线基础设施的建设和地质灾害治理的“抄底”；对口支援资金要让社会认捐资金，对口支援不能抢建那些社会认捐资金愿意捐献的项目，如学校、医院等；认捐资金让认建资金，因为后者不仅能携带重建资金包建、包质量，更能彰现重建资金和人力资源援助渠道的广泛性。　　5、要建立信息发布公开制度，防止后勤支持不力。一是各相关省建设厅要建立专门网站，及时发布灾区建材、器材等各类建设物资和工程技术人员的需要。建设厅要成立城乡重建规划总指挥部，建设部将派员长期驻扎四川，帮助协调城乡重建工作。二是积极与相关部门沟通联系，组织协调，做好上下左右的衔接。及时组织全国规划建设的人力资源进入灾区现场，及时发布需求信息，及时组织国内外的对口援助。最艰难的，是要做好对口支援单位与当地党政干部之间的协调。要把工作做实做细。三是灾后重建工作必须充分依靠基层党组织和村委会或基层组织，并调动他们工作的积极性和有效性，防止“直接插手、包办代替”而浪费宝贵的组织资源。　　我相信，只要我们明确了城乡重建规划的指导思想，明确了任务和策略，明确了要克服的思想偏差，我们一定会取得重建规划编制和实施的决定性胜利。