仇保兴副部长在住房和城乡建设部第三批城乡规划督察员派遣仪式上的讲话

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（2008年8月28日）

同志们： 　　今天，住房和城乡建设部在这里召开会议，正式派出我部第三批城乡规划督察员，全面展开对由国务院审批的城市总体规划实施的监督工作。这对各位受派遣的同志来说，既是一种荣誉，更是一种责任。我代表部党组向你们表示感谢和祝贺。城乡规划督察员制度从设计、试点到今天的全面推广，我们始终贯彻的一个重要方针就是用合适的人、合适的办法来贯彻落实合适的制度。 　　一、城乡规划督察员制度是最有效、最合适的制度 　　（一）派出城乡规划督察员是完善行政监督体制机制的制度创新 　　当前，我国正处在城镇化的高潮期。这对中华民族来讲，是一次史无前例、空前绝后的历史进程。在这一过程中，城镇和乡村的发展模式、重大基础设施建设和生产布局，直接影响着城乡的空间关系、东部与西部的关系、沿海与内地的关系，更影响到能源利用、环境资源的保护，关系到历史文化名城、名镇、名村、风景名胜区等这些脆弱的、不可再生的资源是否能够得到有效保护和永续利用。城乡布局是刚性的，一旦确定很难改变。像美国这样的发达国家，虽然是世界强国，但是它的发展模式却是失败的。城市低密度扩展导致经济成本、社会成本、环境成本高昂。美国人均所消耗的汽油是欧盟国家的5倍以上。美国人口只占全球的5%，但所消耗的能源和资源占全球1/4以上。所以，这种模式是我国绝对不能仿效的，必须充分借鉴西方发达国家城市化历程的经验和教训，结合我国的实际，探索适合中国国情的城乡发展道路；必须坚持城乡规划管理体制的创新，遵循法治化和市场化的规律，强化城乡规划的综合调控作用，有效地避免和解决城镇化过程中已经出现或将会出现的一系列问题，促进城镇化健康有序可持续发展。在这个关键时刻，我们的规划督察员制度应运而生。 　　（二）城乡规划督察员制度是落实《城乡规划法》的重要保证 　　1989年我国颁布了第一部《城市规划法》，鉴于当时的认识和实际情况，这部法律类似一部宣言法，主要规定了应该做什么、怎么做，但并没有明确违反这部法律会受到怎样的处罚。《城市规划法》确实非常重要，但是这部法从颁布到废止，没有人因为违反《城市规划法》而受到处罚，而违法的事例比比皆是，每分每秒都在发生。我国许多不可再生的资源，在空前绝后的城镇化进程中受到了破坏，没有得到及时挽救和制止，留下了非常惨痛的教训。 　　2004年联合国教科文组织在苏州召开世界遗产委员会会议时，党中央、国务院交给我们两项任务：第一是申报高句丽项目为世界文化遗产，第二是修改《凯恩斯决定》。当时《凯恩斯决定》规定，一个国家无论大小，每年只能申报一项遗产。《凯恩斯决定》很难进行修改，因为这是一个大多数人的决定。大国代表担心中国成为世界第一遗产大国，小国代表认为中国已经有35项世界遗产，联合国教科文组织官员认为中国对世界遗产项目保护不善，还经常被亮黄牌，能保护好就不错了。所以，联合国官员和其他人员众口一词，反对修改这个决定，我们当时非常孤立。为了完成中央布置的任务，我指出，中国是世界上建筑强度最大的国家，每年所消耗的水泥占世界水泥需要量的42%，建筑量是世界所有发达国家的总和，世界最大的建筑市场在中国。虽然我国35个世界遗产项目中有保护不善的地方，但是绝对没有遭到毁灭性破坏的案例。我们中国之所以想把自己的家底亮出去，目的是想让全球都来监督中国遗产的保护。中国地大物博，遗产众多，在城镇化高潮中，如果不及时保护，这些历史文化和自然遗产有可能在不远的将来变成钢筋水泥，到时候再想保护也已经来不及了。联合国官员听了这个理由以后才醒悟过来，配合我国把原本不可能修改的《凯恩斯决定》修改了。 　　在《风景名胜区条例》修订过程中，我们根据中央领导同志的指示，加大了对破坏风景区行为的处罚力度，使该条例从“豆腐条例”变成“钢铁条例”，收到了明显成效。如《无极》剧组破坏风景区事件，按照原来的法律规定最高只能处以10万元的罚款，按照新条例就要罚一百万。相关部委还联合发文，明确今后凡进入风景区进行影视拍摄等活动的，需要经过严格审批并监督，对这股破坏景区的风气起到了很好的震慑和控制作用。 　　这两个事例说明，过去的《城市规划法》从一开始就是一部宣言法，缺乏监督检查落实，也说明了加强城乡规划的监督落实是何等重要。所以，本次《城乡规划法》用四分之一的篇幅专门阐述了规划的监督检查和法律责任，强调了中央对地方、上级对下级的监督检查；强调了规划部门有权立即直接拆除违法建设，不需要通过法院来执行；强调了国家住房和城乡建设部有权撤销任何一个地方违法做出的“一书两证”，这是以往从来没有过的。可以说《城乡规划法》非常适应快速城镇化的中国国情，是一部合适的法律。而向地方城市派驻城乡规划督察员，是从制度上落实《城乡规划法》对强化规划执行监督检查的要求。一方面，规划督察员被直接派驻在被督察城市，实现了中央对地方的规划行政监督；另一方面，也促使地方政府的主要领导加强对国家颁布的法律和国务院批准的城市总体规划的执行监督，让他们时刻认识到一个城市的建设不是自己说了算，还要受到法律的约束。 　　（三）城乡规划督察员制度是强化城乡规划主管部门执行力的重要力量 　　当前城乡规划管理面临的一个突出问题是，地方政府主要领导干预规划审批、规划主管部门被动违规和不作为违法现象较为普遍，几乎每一件公然违背城乡规划法的事件背后都是权力在起作用。城乡规划一旦被批准，本身就是法律，任何超越城市总体规划的建设行为都是违法建设行为。针对这种越权行为的泛滥，必须要用制度来加以约束。我们经常说要维护城乡规划的严肃性、权威性，核心问题就是要加强城乡规划执行力。如果确实需要调整规划，就要按照程序来调整，这是一个很重要的法治原则。不少地方政府的领导人对此没有清醒认识，常常凭长官意志乱拍板、乱指挥，屡屡越权违法，造成重大损失。规划主管部门一些干部也“上行下效”乱改容积率和用地性质，从而以权谋私。近几年的实践证明，规划督察员制度不仅是保护国家不可再生资源的主要手段，还是制约地方当权者“以人代法、以权代法、违法干预、私改规划”的必要手段，更是防止规划部门被动违规或违法审批的利器。督察员与所驻城市规划主管部门互相配合、互相支援，相当于派了高级规划官员帮助规划主管部门向权威阐述真理，为城市规划主管部门撑起了一把“保护伞”，在无形之中提高了规划主管部门的地位和依法行政的底气。 　　（四）城乡规划督察员制度是理顺规划管理体制的重要手段 　　在建立规划督察员制度之前，我国各地城市规划执行中的遗憾很多。在城市化、全球化、工业化和市场化的浪潮中，各种因素交织在一起，无时无刻不在挑战城市规划的严肃性、权威性。反思我们以前城乡规划管理体制的状况，确实存在很多缺陷和不适应性，亟待加以理顺和完善。建立督察员制度之后，规划督察员常年驻守在规划主管部门，站在规划管理工作的最前沿，掌握大量第一手资料和信息，不仅可以在第一时间及时发现和制止各类违法违规行为，还可以在推动地方规划管理制度化和规范化方面发挥积极作用。 　　首先，督察员可以督促地方政府加强规划编制的力度和进度，提高规划编制的质量和水平，推动提高控制性详规的覆盖率，保证规划对城市建设的指导作用。 　　其次，督察员帮助地方逐步完善规划审批管理机制，严格行政审批制度、项目审批程序，落实没有规划不得建设的原则，加强规划监督与社会监督之间的衔接。 　　第三，督察员推动地方政府强化市级规划管理职能，集中统一规划管理权限，维护城市规划的统一性、完整性和连续性。 　　第四，督察员监督“四线”和规划强制性条款的科学制定、严格实施，强化规划的刚性原则，落实对不可再生资源的保护。如通过“绿线”来管制公共绿地，通过“蓝线”来管制水域、湿地、河岸，通过“紫线”来管制历史文化名城、历史街区、古建筑，通过“黄线”来控制重大基础设施。所有上述这些方面都是规划督察员到任以后应该发挥作用的地方。 　　二、合适的人选是确保城乡规划督察员制度取得实效的关键 　　有了合适的制度以后，合适的人就成了关键因素。2006年，我部正式启动派出城乡规划督察员的试点工作。目前，部派督察员队伍从第一批9个人发展壮大到现在的50个人。两年来，督察员们勤奋敬业、勇于开拓，不仅出色地完成了规划督察的任务，而且树立了我部规划督察员队伍的良好形象——精通技术、经验丰富、讲究艺术。其实，这也是城乡规划本身的特质所决定的。第一，城乡规划是一门专门的学科。这一学科已经从纯粹的工程技术逐渐演变为多学科协同的综合科学。第二，城乡规划是一项政府行为。规划是一种依法强制实施的空间管制手段，它代表市民的长远利益和社会公共利益，是一种法治武器。无论是城市总体规划还是控制性详细规划，凡是经法定程序批准的规划都是法律，只有依靠政府的强制力才能保证实施；第三，城乡规划又是一项社会活动，是一种民众的能力行为，代表民众的利益。没有一项制度能如此广泛、深刻地影响每一个人的利益，没有一项制度能像城乡规划这样被所有的人所关注。城乡规划这三大特点是世界公认的，并载入了英国大不列颠百科全书。所以，对于落实规划督察员制度来说，合适的人要具有三个方面的特质：首先，要有深厚的城市规划专业知识积淀，懂得城乡规划本身的各项功能，懂得城市的空间物质结构及其发展演变的基本规律。其次，要具备资历和经验。通俗的说，就是“姜还是老的辣”。如有的同志既是注册规划师、大学的兼职教授，同时又担任过市长、厅长；有的同志曾经主持或参与过城市重大项目的规划建设和地方城市规划管理法律法规的制定。所以他们有一种经历上的积淀，在规划督察过程中发现的问题，往往都是他们当年碰到和解决过的，说起话来就不会苍白无力。最后，城乡规划督察实际上是一种带有中国特色的、富于创造性的督察工作，督察员要非常具备亲和力，讲究沟通艺术，这样才能有执行力。 　　前两批规划督察员用他们四个方面的工作实践和成效，体现了“合适的人选”的要求。 　　一是试点城市主要领导对规划督察员作用的认识显著增强。通过开展规划督察工作，城市领导强化了自觉执行规划的意识。昆明市市委书记仇和同志在约见督察员时表示，一定要自觉树立规划的权威，做到“动土必有规划”；桂林市市长张秀隆同志表示，绝不搞一任领导一张规划，要在法定规划期限内做到“一张蓝图管到底，一届接着一届干”。 　　二是规划主管部门依法行政的执行力普遍提高。在督察员的监督与制约下，规划主管部门减少了被动违规的压力，提高了规划部门依法行政的底气。事实证明，我们下派各地的督察员是强化基层规划部门权威的力量，是防止其自身被动违规、腐败的一把“利器”。基层规划部门违规，主要表现在随意修改规划。例如有的开发商开发楼盘，通过领导批条子提高容积率，规划局局长顶不住，容积率由5提高到8，等于可以多盖60%以上的房子，开发商就可以多赚许多钱。面对这种情况，规划局局长一般有三种态度：一种态度是领导批了，他就跟着批了，违心顺从；还有一种态度是领导批了，明知不对，不但不反对，还跟着分红利。有的规划局局长就在这方面出了问题；第三种态度是向上级领导解释这样做是不对的，容积率不允许随便改变。这时规划督察员就起作用了，可以帮助规划主管部门坚决顶住，阐明不经法定程序没有擅自修改规划的余地。两年来，我们已经有很多成功的例子。如桂林市建规委借督察员的力量顶住某上级部门的压力，坚决纠正了外商在漓江近岸边建别墅的违规行为，保护了漓江风景区的自然景观。西安市规划局在督察员的支持下顶住来自个别领导的压力，共同努力、积极协调，联合制止了西安航天科技产业基地规划管理权下放问题。 　　三是地方规划管理体制进一步理顺。在实际工作中，城乡规划、土地利用规划与其他部门的专业规划相互不衔接，是基层经常性遇到的难题。在这种情况下，督察员通过耐心细致的工作，使地方政府主要领导明白，只有城乡规划可以直接用于分配城乡空间资源，直接用于指导和规范城市建设行为。这样地方政府领导扫除了内心顾虑，卸掉了思想包袱，主动邀请督察员参加重要会议，如城市规划委员会、规划业务会等等，及时认真研究督察员提出的建议，积极稳妥地推进城乡规划管理体制的改革，进一步严格规划审批程序，规范规划管理工作，使城乡规划更加科学、合理、可操作，努力使城乡规划成为其他规划的落脚点。如西宁市在督察员的帮助下，加快规划编制步伐，克服经费不足的困难，抓紧安排开展了“四线”划定、近期建设规划、控规修编等工作。郑州市规划局虚心接受督察员的建议，加强内部监督机制建设，2007年行风排队从倒数第五跃居到中间位置，被评为省“精神文明先进单位”。 　　四是违法违规问题被及时纠正在事前事中。自2006年9月以来，部派督察员共约见地方政府领导一百余次，发出督察建议书、意见书38份、调研报告40余份，对出现的违法违规苗头予以口头提醒和警示上百余次。督察员发出的督察建议和意见大部分已经引起高度重视，许多问题开始重新研究，有的得到了及时制止。两年来，各试点城市再也没有发生重大违规问题，有效避免了因违反规划造成不可挽回的损失和巨大资金、资源的浪费。 　　例如，驻郑州督察员发现并纠正了某建设项目未履行规划行政许可手续，强行占压规划道路红线、绿化带和高压走廊问题，共拆除违法建筑16栋，建筑面积4万多平方米，有力地维护了公众利益。 　　又例如，驻杭州督察员发现并纠正了2个建设项目设计超过西湖近湖地区控制限高的问题，由此控制了另外8起超高建筑的申请，保护了西湖景观。8年前，我在杭州当市长的时候，看得见西湖的房子每平米5000美元，看不见西湖的房子每平米5000元人民币。所以近几年杭州西湖周边的楼盘都纷纷向高空发展。正是受景观房产高价值的驱动，我国许多城市中的湖泊变成了“洗脚盆”，许多美丽的江河变成了“阴沟”，确实很可惜。 　　驻长沙督察员发现某建设项目设计严重突破湘江沿岸控高规定，一旦建成，将对湘江风光带、岳麓山风景名胜区带来较大损害，立即向分管市长提议暂停建设。目前，该项目已重新论证。 　　驻贵阳督察员发现某房地产开发项目违反规划控制条件，占用用地红线外的山体和绿化带进行违规建设，立即与市政府协商马上停工，发出通知，使违规行为得到制止。 　　驻西安督察员发现某强势单位擅自在国家重点文物保护单位清真大寺保护范围内进行建设，立即督促市政府在项目初始阶段予以制止，维护了规划的严肃性、权威性，同时也避免了群体性上访事件发生。 　　三、开展城乡规划督察工作必须讲究合适的方法 　　开展城乡规划督察工作，除了合适的制度、合适的人以外，我们还要讲究合适的方法。从合适的方法这一角度来看，今天召集大家开会，一方面是向全国宣布，正式在全国范围内建立与贯彻落实科学发展观相适应的城乡规划督察员制度。这项制度已经从试点走向全面推广；另一方面，要对第三批城乡规划督察员进行集中培训，使大家能够掌握合适的方法。我相信大家都在工作岗位上积累了丰富的工作经验，但有了丰富的工作经验并不能说工作方法就好，只能说有了好的工作方法的基础。我认为，合适的工作方法主要包括以下几个方面： 　　一是要严格做好监督。要监督各地切实执行好法定规划，维护规划的严肃性和权威性；要善于跟踪和发现重大问题，及时发出并严格落实督察意见书和建议书。当发现违法违规行为的苗头时，要发扬敢于碰硬的精神，“严”字当头，严肃、严格地进行查处。要做好这一点，就要把《城乡规划法》学懂学透，每一个细节都要精通，更重要的是要切实搞懂与这部法律配套的部门规章和技术标准规范，做到熟练掌握、谙熟于心。 　　二是要寓监督于服务之中。我经常对市长、书记讲，你们缺乏规划技术力量，缺乏规划实践经验，派驻的规划督察员就是你们免费的城市总规划师。所以，从这个意义上说，督察员要从技术角度向地方政府领导讲清楚违反规划的后果。西方的规划师是“向权威阐述真理”，而我们的规划督察员本身就是权威的。只要我们放下架子，不是以“钦差大臣”的口气，而是以地方政府的自己人自居，讲究沟通技巧，既充分肯定派驻城市在规划管理工作中的成绩和做法，又积极协助地方规划部门探索解决一些规划管理上存在的难点问题，就会使地方政府切身感到派驻的规划督察员对城市政府加强和规范规划管理是一种促进和帮助，就会得到衷心的欢迎和拥护。 　　三是要勤于调查研究。希望各位规划督察员在实际工作中，不仅要当好住房和城乡建设部的规划督察员，也要当好人民群众的信息员、调查员。规划是在空间上的决策。由于城市空间资源是极其有限的，一旦做出错误的规划决策，肯定有一部分人的利益受到损失。在这个时候，我们一定要听取那些弱势群体的意见，维护农民、基层居民、下岗工人的合法利益。如果我们高高在上，督察就起不到效果。所以，督察员一定要密切联系群众，最好能够在派驻城市的报纸上公布自己的工作电话、传真和电子邮箱。为了加强这方面的信息沟通，城市规划网站（www.cityup.org）论坛专门设立了一个规划督察员专栏，目前该专栏里的交流文稿已有几百篇。希望大家利用这个网站进行相互交流，同时利用电子邮件与部里互通信息，与人民群众保持联系。 　　四是要切实做到廉洁自律。“廉生威”，廉洁才有威信。规划督察员只有做到高标准、严要求、廉洁自律，才能大胆工作，才能在原则问题上不回避、不动摇，才能在这个空前绝后的历史发展道路上为人民群众、为中华民族建功立业。 　　另外，规划督察员们远离家乡在异地工作，要料理好自身的生活，注意身体健康。住房和城乡建设部稽查办作为部派规划督察员的管理单位，要认真做好督察员的服务和后勤保障工作，为督察员们顺利开展工作创造良好条件。 　　最后，我代表部党组向你们的辛勤工作表示衷心感谢，希望你们早出成效、多出成效！ 　　谢谢大家。