建设部副部长仇保兴在全国城市公共交通工作会议上的讲话

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　　　　　　　　　　　　　　　　抓住机遇　把握重点 　　　　　　　　　　　　　开创城市公共交通工作的新局面

　　　　　　　　　　　　　　　　　（2004年5月19日） 同志们： 　　今天，我们召开全国城市公共交通工作会议暨畅通工程表彰大会，会议的主要任务是，认真贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，落实科学的发展观，全面回顾改革开放以来城市公共交通工作，分析当前我们面临的新形势和新问题，部署今后一段时期的工作，促进城市公共交通与城市经济协调发展。下面，我讲几点意见。 　　一、改革开放以来，我国城市公共交通行业取得了长足发展 　　改革开放以来，党中央、国务院十分重视城市公共交通的建设与发展，投资明显增大，基础设施水平显著提高，为城市居民提供了方便、快捷和舒适的出行方式，为城市经济社会的发展提供了重要的保障，具体表现在以下六个方面： 　　（一）城市公共交通运力有了很大提高 　　改革开放前，我国城市居民乘车难问题十分严重，公共交通作为城市经济活动的首要环节，一直是制约城市经济和社会发展的主要瓶颈。经过近二十年的努力，我国城市公交运力得到大幅度提高，主要体现在以下三个方面： 　　首先，城市公共汽电车运力得到持续稳定提高。公共汽电车是城市公交的主体。改革开放以来，我国城市公共汽电车不仅总量大幅度提高，车况也有明显改观，逐步确立了公共汽电车在城市公共交通中的主体地位。截至去年，全国660个城市中93％的城市有公共汽车的运行，公共汽车达到22.7万标台，运行线路总长度10.7万公里，年运客量338.2亿人次；无轨电车约3000多辆，年运客量达到了12.8亿人次。 　　其次，是城市轨道交通建设逐步加快。二十年前，我国只有北京有一条地铁运营，近年来，随着我国城市经济社会的快速发展，城市地铁等轨道交通有了较大发展。截至去年，有北京、天津、上海、广州、长春、大连等城市开通了地铁或轻轨交通，运营线路总长度达340公里；目前，还有许多城市正在建设，预计到2010年左右，全国将有15个城市规划建设城市轨道交通1500多公里。 　　第三，出租汽车已成为城市公共交通不可分割的重要组成部分。改革开放初期，我国仅北京、上海等大城市、特大城市有为数不多的出租汽车公司，车辆也只有1600多辆。20年来，各地坚持“全面规划、多家经营、统一管理、协调发展”的原则，鼓励社会多种经济成份投资发展出租汽车，使城市出租汽车行业迅猛发展。截至去年，全国出租汽车总数达89万辆，从业人数近200万人，年客运量占城市公共交通运客总量的20％左右。 　　城市公共交通运力的大幅度提高，较有效地缓解了城市居民群众乘车难问题。 　　（二）清理整顿城市公共客运交通工作取得一定进展 　　随着市场化取向的改革不断深化，政府监管滞后的问题也逐步暴露出来。20年来，我们一直在体制改革方面下功夫，通过放权、让利来调动各方面的积极性，但政府对市场的监管始终是我们没有经历过的。在这种情况下，不少城市城镇公共客运交通市场秩序相当混乱，普遍存在非法营运猖獗、争抢客源，拉客、甩客、宰客现象；乱收费、乱检测、乱罚款问题突出；部分经营企业与职工之间经济关系不规范，以包代管，以罚代教；部分城市随意出让经营权，有的企业和个人私下违法倒买倒卖经营权。这些问题严重扰乱了城市公共客运交通市场的正常秩序，影响到城市功能的发挥和整体形象，成为社会的不稳定因素之一。在国办发[1999]94号文件和国办发明电[2000]22号下发以后，各地政府组织建设、公安、交通、财政、物价等部门，对城市公共交通市场进行了全面的清理整顿工作，加大了打击非法营运的力度，有效遏制了非法营运猖獗的势头；取消了一批涉及城市公共交通的不合法、不合理收费；城市公共交通经营行为得到有效规范，服务质量普遍提高；出租汽车经营权私下转让的混乱局面初步得到控制；有效消化了成品油价格上涨带给城市公共交通的不利因素；使城市公共客运交通秩序得到好转。 　　（三）大力实施“畅通工程”，城市公共交通基础设施建设得到加强 　　近几年来，随着我国经济、社会的快速发展，城市道路交通的需求迅速增长，但是道路供给却严重不足，特别是一些城市公共交通规划不完善，公共交通设施匮乏，拥堵严重，秩序较乱，导致城市公共交通效率下降，制约了城市经济、社会的发展。这种情况下，公安部、建设部根据国办发[2000]18号文件精神，在全国联合组织开展了旨在提高城市交通管理水平的“畅通工程”。各地建设部门和公安部门密切配合，坚持公交优先发展战略，以解决城市交通突出问题为突破口，加大资金投入，运用科学手段，完善城市公共交通基础设施，全面加强城市道路交通建设和管理，提高了城市道路的通行能力，成绩斐然。据统计，实施“畅通工程”三年来，各地新建和改造城市道路12153条；共有220个城市陆续开设了1050条公交专用道；投资155亿元，新增、更新公交车辆7万多辆。一些城市对公交营运线路、站点的布局进行了调整，优化了公交线网，提高了运营效率。有的城市还设置了港湾式公交站台和公交信号优先系统，提高了公交车营运车速和服务质量。 　　（四）城市公共交通行业市场化改革取得新进展 　　为了提高城市公共交通行业的服务能力，进一步引进资金，加大对城市公共交通的投入，提高城市公共交通运营效益，促进城市公共交通行业的发展，各地政府按照“产业化改革、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的要求和“全面规划、统一管理、特许经营、有序竞争”的原则，积极转变政府职能，稳步推进市场开放，依法规范企业行为，在城市公交行业改革方面进行了有益的探索和实践。天津、江苏、贵州等省市以体制创新和机制创新为动力，在深化企业产权制度改革、规范城市公共客运交通市场、建立科学合理的价格补偿机制及打破城乡界限和体制分割，建立“大公交”体系等方面积累了宝贵经验。温州、南京、太原、兰州、合肥等地公交企业通过资产重组、股份制改造等途径，吸引多元投资，加速了城市公共交通的发展。深圳通过股权转让和国际招标，与香港九龙等境外企业进行合作，引进资本、技术和管理，全面提升企业竞争能力和服务水平。成都、无锡等城市打破地域束缚，走出了“公交下乡”的新路子。可以说，通过市场化改革，我国城市公共交通行业在整体上拓宽了融资渠道，提高了服务能力、运营效率和管理水平，公交行业发展跨上了新的台阶。 　　（五）城市公共交通行业科技创新取得新进展 　　在科学技术高速发展的今天，解决城市公共交通问题，只依赖于城市道路的建设是远远不够的。近几年来，科技成果在城市公共交通领域得到了广泛的应用，取得了明显的成效。 　　一是公交IC卡得到普遍应用。自上世纪90年代以来，全国公交IC卡迅猛发展。目前，全国已有80多个城市实行了公交IC卡票制，上海、无锡和苏州三个城市的公交IC卡已经实现了互通，进一步方便了群众。IC卡发展潜力很大，如香港已经实现一卡多用，包括打电话、储蓄、开门、保安等等。 　　二是环保车辆的广泛使用。近年来北京市投入20.34亿元，购置新型环保车6709辆，占公共汽电车的51％以上；太原已选择150辆出租车和3条公交线路作为甲醇燃料的示范运营车；兰州、乌鲁木齐等城市都将公交车辆改造成了双燃料车，杭州、大连等城市也广泛使用电车等新型清洁能源车型。 　　三是智能化管理系统得到广泛应用。我国一些城市，如北京、广州、上海、杭州、深圳、常州等地都已确立了“公交信息化”发展战略，建设智能化交通管理系统、GIS公交线路管理系统，安装了公交电子地图、电子站牌，实现了公交可视化查询，通过应用GPS卫星定位系统实现了车辆的自动调度。这些新技术的应用，提高了我国公交营运管理效率，服务质量也进一步得到提高。　 　　（六）城市公共交通服务质量和水平明显提高 　　城市公共交通作为“窗口”行业，是反映一个城市文明程度的标志，也是反映一个城市现代化最主要的形象。几年来，各地公交行业坚持“以人为本”的服务理念，狠抓服务质量，不断提高服务水平，成效显著。建设部与中央文明办、团中央、总工会等部门开展了“青年文明号”、创建文明行业等多种活动以来，培养出许多服务明星、行业能手以及模范集体和个人。公交战线涌现出李素丽、郝晓玲等一大批全国先进个人和模范代表。尤其是在去年“非典”期间，各地公交企业克服了前所未遇的困难，坚持消毒制度，坚持出车保运营。广大公交干部职工不顾个人利益和危险，坚持服务在生产一线，同全国人民一起共抗“非典”，确保了城市公共交通的畅通和城市社会经济活动的正常运转。 　　二、我国城市公共交通面临的主要问题与挑战 　　在改革开放以来，我国城市公共交通取得了很大成绩，但随着我国城市化进程的加快，城市经济的迅猛发展和人民生活水平的提高，机动化进程明显加快。与此同时，城市交通拥堵问题日益突出，城市公共交通发展始终滞后于城市经济社会发展和人民群众需求提高的矛盾也日益突出，城市公共交通建设和发展面临着许多问题和严峻的挑战。主要表现在以下几个方面： 　　（一）私家车迅猛增长，交通供需矛盾突出 　　按照一般规律，人均GDP达到1000美元是轿车进入家庭的起跑线，达到3000美元时，轿车将大规模进入家庭。到去年底，我国已有相当多的城市人均GDP超过3000美元，已经到了轿车进入家庭的快速发展阶段。小汽车的快速增长直接导致城市交通供给紧张程度的提高。这几年，我国小汽车的增幅都成翻番的趋势。机动化时期的到来，意味着相当一部分居民有能力支配个人的自由行动，有能力支付更舒畅的人性化的交通工具，也就是说有能力用私人小轿车来代替其它交通工具，实现全家外出旅行。根据世界城市发展的规律，在这个时候，就是公共交通、城市交通与城市发展、人民群众的需求矛盾最尖锐的时候。当前北京、上海、广州等大城市交通堵塞现象十分严重，交通主干道车行速度不足每小时10公里，有的甚至只有5公里，公交部门任务艰巨，机遇与挑战同在。与此同时，近五年来，我国城市的建成区面积扩大了20％以上，年均增长超过人口增长速度；城市建设用地面积增加了31％，城市外延扩张的趋势十分明显。但不少城市发展无序，没有形成城市公交的走廊，增加了发展城市公交的成本。在城市改造过程中，中心区大量居民外迁，原有的居住和就业结构被打破，中心区用地布局和城市功能高度集中，导致高强度的交通需求，形成了大量的钟摆式交通。这种现象在许多大城市已经出现。城市居住区的规模也越来越大，许多已经超过2平方公里，而且采用封闭式管理，形成新的“大院”，切断了与城市主次干道的联系，破坏了城市道路网络系统的完整性。如在美国称为典型的方格式城市中，一个街区的长度通常是75米，而我们却长达250米，而且许多单位还将大门直接面向主干道，致使交通管理非常困难。在城市建成区快速扩张的同时，城市道路设施水平与实际需求有比较大的差距。截止2002年，全国城市人均道路面积仅为7.87平方米，城市道路网密度只有7.37公里／平方公里，城市道路面积率只有9.1％，大大低于国际水平。城市中心区道路普遍比较狭窄，没有形成结构合理、功能匹配的道路网络。由于我国城市土地资源十分短缺，人均耕地占有量只有世界平均水平的1／3，所以我们城市的发展必然要走紧凑式模式，而不能走分散型模式，必然要用公共交通来代替其它交通方式，必然要采取公共交通主导型模式。因此，无论在短期内或未来我们都无法也不可能通过城市道路的大量投资和快速延伸，来满足交通的发展。我国的城市公共交通系统，就是要以有限的道路资源，来满足日益增长的人民群众无限的交通便利需求，这是个必然趋势，这是我们的国情决定的，也是科学的发展观决定的。如有人对伦敦中心区的交通拥堵问题做过计算机模拟测算，结果表明，即使把伦敦中心区所有的建筑架空下层全变成道路，也不能解决交通拥堵问题。因为对于同心圆形态扩展的城市而言，城市人口到了一定的规模，比如到了300万人时，城市外环道路建的越多，中心区的交通密度就越高，因为所有的交通流向都是向心的，外环的交通道路建设，即使人均道路面积达到20平方米，也不可能替代或解决中心区的道路拥挤问题。道路资源在空间上是不可转移的，城市的中心具有多功能叠加性，包括交通密度、流量的叠加，用道路建设来解决中心区的交通问题，那是不可能奏效的。据国际经验证明，特大城市中心区的交通问题只能通过发展公共交通和限制一般车辆的需求来解决。 　　另外，有些城市为了筹措道路建设资金，采取以经营权拍卖的方式大量地投放出租汽车是无可非议的，但如果不顾出租汽车运行实际需求的盲目投放，其每年几百辆、上千辆的投放，每辆收回30万元。结果不仅造成出租汽车数量失控，经营效益下滑，空驶率大大提高，而且会形成新的交通拥堵，加重空气污染。 　　（二）对公共交通投入不足，公交优先战略落实不到位 　　城市公交在保障城市交通畅通，城市经济、社会健康发展和保护环境方面具有不可替代的作用。但是目前，相当一部分城市的领导对这个问题没有足够的认识，导致大部分城市对城市公共交通的投入普遍不足。2001年，全国用于城市公交的投资虽然达到了190亿元，但仍不足全国城市GDP的0.5％。许多城市公交场地建设严重不足，马路停车现象十分普遍。在保证场站用地方面，没有落实公交用地政策，要求公交企业与一般经营性企业一样以市场价格购买土地使用权。不少城市公交换乘枢纽设施建设滞后，线网密度、场站覆盖率、车辆配置等基础设施与经济发展水平不相协调，不能满足市民日益增长的出行需求。尤其是在一些地方，公交专用道建设步伐缓慢，港湾式停靠站设置比例、优先路段比例、优先路口比例等公交优先通行措施指标低下，严重制约了公交优先战略的推进。 　　公共交通基础设施短缺的主要原因，就是道路交通投资总量不足，结构不合理，以及公共交通的规划建设、政策优先、信号优先、道路优先等没有很好的落实。从投入方面来看，2002年，全国城市维护建设税收入316亿元，公用事业附加49.9亿元，合计约365.9亿元。而同年全国城市公共交通和道路桥梁固定资产实际投资达到了1476亿元。即使所有的城建资金叠加起来也只有366亿元，也只是此项建设资金的零头，绝大多数资金来源要靠银行贷款和社会化筹资。在已完成的城市道路交通投资中，公交投资不到20％。投资结构不合理，资金不足，已经成为阻碍城市公交发展的根本性问题。 　　另一方面，公交优先战略没有落实到位，公交经营环境恶化。许多城市设置的公交专用道标准明显偏低，甚至有些城市设置的公交专用道并不是让公交车优先通行，而是什么车都可以通行，反而限定公交车辆不得借用其他车道，致使公交车辆反而速度下降。在国外的城市，其它道路上即使等候车辆再多，公交专用道没有公交车辆，其它车辆也不得通行。而且，我国许多城市的公交专用道设置，大都是把非机动车道稍微加宽，公交车与非机动车同行，相互干扰严重，这样反而使公交车辆行驶速度下降，由此造成公交出行时间增加，营运速度、准点率下降，导致公交出行分担率的下降。 　　在财政补贴和财政补偿方面，许多城市对公交企业还没有形成一套科学合理的补偿机制，财政补贴严重不到位，一些城市还出台了许多面向社会特殊人群乘坐公共交通的优惠政策，但却没有给予企业应有的补偿，致使公交企业背上了沉重的负担。 　　（三）城市公共交通行业的改革滞后，市场运作不规范 　　近年来，全国各地对城市公共交通行业改革做了许多有益的尝试，取得了一些经验，但总的来看，我国城市公共交通行业市场化改革与发展的实效还不够明显。一方面城市公交行业市场化改革进展比较缓慢。一些城市政府主管部门政府职能转变不到位，习惯于直接管理企业，不善于进行市场监管。政府在市场规则的制定、企业行为的规范、服务质量的监管上缺位、失位。一些公交企业仍然存在“等、靠、要”的思想，难以成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。 　　另一方面，城市公共交通市场化改革过程中存在各种不规范的市场运作行为。一些城市在公交体制改革过程中将所有的城市公共交通企业一卖了之。而不少已改制的公共交通企业为了赢利，为了尽快收回经营权成本，不顾安全与乘客利益，争抢客源，竭尽所能地降低营运成本，提高收费标准。一些企业为了提高经济效益，内部实行以经营收入为考核目标的线路承包、单车承包、司乘人员承包等单纯的利润承包方式，司机为了完成经营任务疲劳驾驶。无序竞争导致服务质量下降，直接损害了人民群众的利益。这种只注重经济效益而忽视社会效益的改革，严重侵害了广大乘客的利益，也影响到公共交通功能的进一步发挥和持续健康发展。 　　（四）城市公共交通行业的运营安全和社会稳定形势严峻 　　近年来，城市公共汽电车安全生产形势，总体状况良好。但在一些城市中由于公交无序竞争、争抢客源、安全投入不足、管理不到位等原因所引发的安全问题也时有发生，特别是近一个时期以来，公共汽电车交通事故又有抬头趋势，有些地方还出现了多起严重的公共交通安全事故。同时，我国地铁等轨道交通的建设、运营安全等问题也日益突出。我国城市轨道交通发展历史较短，投入经营的城市较少，设计标准较低，安全设施投入不足，法规不完善，加之早期建成投入运营的轨道交通系统设备老化现象严重，防灾安全设施不足，处置应对突发事件特别是人为破坏的能力严重不足。日本、韩国以及莫斯科、纽约地铁事故表明，地铁一旦出现事故，其后果必然是严重性的、灾难性的、全面性的。对此，我们切不可掉以轻心。 　　另外，城市公交行业的稳定形势也不容乐观。由于少数企业改革不规范导致企业职工利益受损，个别城市公交企业职工队伍出现不稳定情况，集体罢工、上访等时有发生。同时，出租汽车行业由于管理体制不顺、经营权出让与转让不规范、乱收费、企业经营不规范、非法运营车辆猖獗等因素，造成出租汽车司机合法权益受侵害，集体上访、冲击政府机关、堵塞交通等群体性事件也屡屡发生，也在一定程度上影响了社会稳定。 　　（五）城乡公共交通发展差距拉大，乡镇居民的基本出行需求得不到满足 　　随着我国城市化进程的发展，城市经济活力不断增强，但是城乡差别越来越大。城乡之间人、财、物流通速度大幅度增加，但乡村的道路车辆配套设施等交通条件，以及经营服务和管理水平没有城市公交那样规范和健全，导致农村客运市场交通事故不断增多，安全形势十分严峻，广大人民群众反映非常强烈。　 　　从全国大多数地方来看，目前城市的公共交通仍然局限于城区，主要为城市居民服务，在促进城乡交流方面做得还很不够。少数地方还存在城市之间对公交车、出租车实行相互封锁，不准对方进入，有的甚至发生城市公交车与乡村客运线路的恶性竞争，导致城乡客运市场失控，群众利益受损。 　　（六）行业科技水平低，服务质量与群众要求尚存较大差距 　　我国城市公交行业仍停留在人力资源密集型的粗放经营阶段，人车比例较高，企业营运管理信息化水平较低，运营效率不高。城市公共交通行业从业人员的素质、职业技能和服务意识、责任追究制等还没有得到很好的完善。职业技能培训的内容和形式还比较单一，城市公共交通行业服务内容和方式也需要不断创新。总之，我国公共交通服务的快捷化、信息化、人性化、舒适化还有待极大改善。 　　三、抓住重点，狠抓落实，全面推进城市公共交通事业健康快速发展 　　目前，我国正处于城镇化与机动化高速发展并存阶段，城镇化比例已达到了40％，机动化也正面临起飞阶段。城镇化率从40％提高到75％属快速发展阶段。在这一阶段，每年约有1000万－1500万人进入城市和集镇，城市面临着快速扩张。而城市人均GDP超过3000美元时，又意味着机动化的速度将大大加快。在这“两化”并存的关键时刻，是否采取决然措施推行公共交通优先发展战略，不仅决定了我们的城市交通能否满足人民群众的最大需求，决定了城市的持续健康发展，也决定了我国能源消耗方式，决定了我们能不能实现科学的发展观和可持续发展。为此，建设部下发的《关于优先发展城市公共交通的意见》，提出了近一个时期优先发展城市公共交通的任务和目标，也就是争取用五年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位。公共汽电车平均运营速度达到20公里／小时以上，准点率达到90％。站点覆盖率按300米半径计算，建成区大于50％，中心城区大于70％。特大城市建成区任意两点间公共交通可达时间不超过50分钟，城市公共交通在城市交通总出行的比重达到30％以上，大中型城市建成区任意两点间公共交通可达时间不超过30分钟，城市公共交通在城市交通总出行的比重在20％以上。面对新形势、新挑战，在这一关键时刻，我们要切实抓好以下几个方面的工作，确保公交优先战略得到贯彻落实。 　　（一）充分认识城市公共交通的性质、地位和作用 　　党的十六届三中全会提出了“五统筹”、“五坚持”的方针，体现了新的科学发展理念。贯彻“五个统筹”为主要内容的科学发展观，实现“以人为本”的，全面、协调和可持续发展，对公共交通工作和城市工作都有着重大的指导意义。当前，我们要下大力气来研究城市公交在城市发展中不可取代的重要地位，研究强化城市公交与城市人居环境的协调关系，研究根据我们的国情选择公交优先的城市交通模式的必然性。总之，我们要抓住机遇，狠抓落实。 　　一是公交优先有利于保证城市的可持续发展。我国的城市发展只能走土地节约型、资源节约型的可持续发展之路。在未来的30到50年间快速城镇化进程中，城市的人口密度必须保持在每平方公里1万人左右。这就决定了我国城市道路的面积不可能像发达国家那样达到建成区的20％甚至30％的水平，不可能通过扩大城市规模和降低城市密度来满足私人轿车的发展，因为我们没有那么多土地，也绝没有条件走美国的交通发展道路。美国的城市人口密度从城市化初期每平方英里9000人下降到城市化末期每平方英里2000人，相当于每平方公里不到1000人。美国的东、西南部都可以发展大城市群，但我国的人口仅能集中在东部、南部。我国的生存空间只是美国的十分之一。美国现在的城市形态决定了其城市交通只能发展私家车，公交车没有效益，由此导致了一个美国人消耗的汽油是4－5个日本人，4－5个德国人、瑞典人、丹麦人的水平，也决定了一个美国人所消耗的世界能源相当于3个欧洲人、13个中国人、55个印度人的恶果。错误的鼓励私人轿车发展的政策和城市规划失控模式导致美国已经不能用公共交通取代私人轿车的发展，成了世界头号能耗大国并对人类的发展带来了不可饶恕的后果，只有2亿多人口的美国，其能源消耗占世界总能源消耗的30％。而中国有13亿人口，如果达到美国现在的生产力发展水平，能源消耗相当于美国的能源消耗水平，那就意味着需要相当于2个地球的能源才能满足中国的发展。从这方面讲，一些美国人包括其它国家爱好和平的人，也很担心中国的发展是否会给世界带来灾难。对此，党中央提出要牢固树立科学的发展观，绝对不能走西方发达国家走过的粗放、高能耗、高污染道路。人类只有一个地球，我们不能走分散化的城市道路；同时我国向世界庄严承诺，中国的发展和崛起，绝不会干扰世界的能源系统，绝不会干扰全球的可持续发展，而只会为维护世界的和平和发展作出贡献，对内要求树立科学的发展观，对外承诺和平崛起的发展道路，二者是紧密相联的。如果不从这个高度去认识城市公共交通，我们就只能看到局部利益，而看不到中华民族复兴对全球可持续发展应承担的责任。 　　从某种意义上说，城市的形态是由交通工具来决定的。如果我们选择私人轿车作为居民主要的出行方式，城市的发展就将步美国郊区化之后尘，人口密度下降到每平方公里1000－2000人；如果选择公共交通作为主要的出行方式，城市的形态就是集约化的、高密度的，这样的发展是可持续的。美国人通过这么多年的痛苦反思，现在提出了城市精明增长的立法导则。精明增长现已成为新一轮总统竞选的纲领。美国有80％的州实施了精明增长的立法导则，也就是从现在开始，郊区化要收缩，要重建公共交通系统，走紧凑化的城市发展道路。我们要吸取美国郊区化蔓延的教训，认清公共交通的发展是决定城市形态和城市人口密度，节约使用土地、能源，实现城市可持续发展的关键措施，进而会决定整个国家的耕地保护、环境保护、经济社会可持续和中华民族和平崛起的战略。 　　二是公交优先发展战略所处的地位非常重要。在城市化、机动化过程中，它恰恰起着一个枢纽的作用。从全球机动化发展的经验来看，如日本、巴西、德国以及西欧的大部分国家，虽然每个家庭拥有2辆小汽车，但是，小汽车的使用率却很低，一般（75％的小汽车）只是在周末举家外出旅行时使用，所以，他们的公交车乘坐率达到了70％以上。这就决定了这些国家以比较少的能耗实现GDP的增长。我国人多地少、资源贫乏，更要走一条集约使用能源、资源的城镇化道路，从土地资源限制和人口总数来看，我国城市的人口密度将可能是美国的10倍，期望我国人均道路面积达到美国的水平是不可能的。所以必须要通过公共交通的优先发展来满足人民群众日益增长的出行需求，而决不能依靠私人小汽车。居民可以拥有小汽车，但是不能代替公共交通，应该向西欧这些可持续发展搞得好的国家学习，小汽车日常使用率不能高于30％。另一方面看，我国既然确立了集约型的城市发展道路，人口密度包括工业区、商业用地、道路用地、绿化用地在内，1平方公里的城市建成区要容纳1万人左右，这就决定了我们要用非常有限的道路资源，来满足人民群众无限增长的交通安全和交通舒适的需求。解决这个矛盾只有一条路可走，就是实现公交优先，而不是私人小汽车优先。反之，我们就不能保持城市以集约型发展，也不可能实现城市的可持续发展。 　　三是公交优先符合最广大群众的根本利益。公共交通是城市政府直接为人民群众提供出行服务的一项重要基础设施，其社会公益性十分明显。公共交通设施的完善程度、市场管理的规范程度、经营服务的文明程度等等，都直接决定了群众的生活质量，直接影响着党和政府在群众中的形象。公交优先是落实群众优先的一项重要任务。道路资源是有限的，公交优先就是老百姓优先。这是落实“三个代表”重要思想和落实科学发展观的具体体现。因为公交服务于绝大多数人民群众，真正体现了公平、科学的发展观。如果按照过去的发展思路，我们要求所有的社会车辆的行驶速度都能够越来越快，而唯独公交车行驶速度越来越慢，这就不可能充分体现普通老百姓的利益，就不可能实现“三个代表”。在西方国家也有这样一个理念，就是城市规划、建设和管理一要尊重自然、尊重生态，二要尊重地方的文化，尊重自己的国情、世情，三要尊重普通老百姓。因为富人、有权的人可以逃避环境、逃避拥挤。需要我们关注的是占总数90％的普通老百姓的出行，要使他们的出行得到最大的便利和舒适。正像政府目前对房地产的关注那样，把注意力放在经济适用房和低收入家庭上，因为这些方面是市场不能调节的。在整个城市交通建设过程中，我们必须把注意力更多的放在公共交通上，来满足绝大多数人民群众的出行需求上。 　　（二）认真编制公共交通规划，加强公交优先的法规建设 　　抓好城市公共交通工作，重要的前提条件是科学地编制城市公共交通规划，强化法规建设。各城市建设行政主管部门要按照建设部建城[2004]38号文的要求，认真编制和完善《城市综合交通规划》和《城市公共交通专项规划》。《城市综合交通规划》是《城市规划法》所确定的一项规划，通过这个规划的编制来确定城市交通发展目标和战略，确定交通发展和土地利用的关系，保证城市公共交通发展的用地需求，优先建设公共交通基础设施，并将其纳入城市总体规划和各类法定规划之中。通过编制《城市公共交通专项规划》，明确不同类型的公共交通工具的功能分工、线网分布及设施配置、场站规模以及空间布局形态。通过这两种规划，来妥善安排各类交通方式之间的衔接，进一步提高公共交通的吸引力。对拟建轨道交通的城市，要认真组织编制《城市轨道交通建设规划》。城市轨道交通是《城市公共交通规划》的一个有机组成部分，也是《城市综合交通规划》的骨干组成部分部分，要明确轨道交通远期目标和近期建设任务以及相应的资金筹措方案，明确轨道交通的线路站点选址、沿线用地规划控制以及与其他交通方式的衔接，明确轨道交通是整个城市公共交通的有机组成部分，而不是独立的一个系统。由于认识不到位，许多城市轨道交通建成以后，与其他交通方式的换乘非常困难。所以，必须把轨道交通与其它公共交通有机地、系统地连接在一起，努力实现零距离换乘，这是非常重要的规划编制原则。 　　省级建设行政主管部门要及时指导《城市综合交通规划》和《城市公共交通专项规划》的编制，并认真组织审查论证，按国家规定的程序进行报批。《城市轨道交通建设规划》应由省级建设行政主管部门初审后，报送建设部和国家发展改革委审查，再报国务院审批。关于《城市综合交通规划》和《城市公共交通专项规划》编制的时间问题，总的要求是：特大城市要在2004年底以前完成编制和报批工作；其它城市要在2005年上半年完成。建设部和省级建设行政主管部门将对各地规划的编制和实施工作进行全面检查，并在全国各大媒体公布检查结果，请各地按时完成并认真组织实施。 　　各地要按照《行政许可法》的要求，从本地实际出发，对现有公共交通的法规、规章、制度进行全面深入的清理和调整。要借鉴国外城市公共交通管理的成功经验，提出我国城市公共交通的法律法规体系框架，各个城市都要力争通过省级人大和通过特大城市的立法权，对公共交通优先的法规加以明确。建设部将根据地方的立法情况及时加以收集、整理，出台我国的《城市公共交通条例》、《城市公共汽电车管理办法》以及《城市轨道交通管理办法》（目前正在征求各地意见）。各级建设行政主管部门要依法加强对城市公共交通市场的监管，规范各类市场主体的市场行为，维护市场秩序，坚决查处各类违法违规行为，保障城市公共交通经营者的合法权益和乘客的切身利益。 　　（三）加强城市公交基础设施建设，大力发展大运量的城市公共交通系统 　　各地要按照“统一规划、统一管理、政府主导、市场运作”的原则，进一步加大城市公交场站等基础设施的建设力度。各城市要积极拓展建设资金渠道，鼓励社会资金投资建设公共交通设施。加大城市公交建设的投入比例，城市公交建设资金占城市道路交通固定资产投资的比重，要从2002年的19.9％逐步增加到30％－40％。对于公交场站设施建设的用地需求，各地要按照国家有关政策，实行划拨，保证城市公共交通发展建设用地。要大力建设综合性公交换乘枢纽等基础设施，以缩短不同交通方式之间的换乘距离和时间，方便群众出行。对已投入使用的公交保养厂、停车场、首末站等场站设施，不得随意改变用途。要建设港湾式停车站，以满足城市交通发展的要求和方便居民的出行。机场、火车站、客运码头、居住小区、开发区、卫星城、大型公共活动场所等重大建设项目，应将公共交通首末站或停靠站建设作为项目的配套设施，同步设计、同步建设、同步竣工。各级建设行政主管部门要加强监督管理，按照建设部[2004]38号文件的要求，对于不按规定配套建设公交场站的重大建设项目一律不予审批，不予验收。各城市建设行政主管部门要与公安交警部门密切配合，根据实际需要，在城市主要交通走廊设置公交专用道，形成公交专用道网络。公共交通专用车道要配置完善的标志、标线等标识系统，做到清晰、直观。特别要加强公交专用道的监控，真正做到“专道专用”，提高公共交通车辆的运行速度和准点率。各地要根据自己的道路特点、交通流动规律以及车辆特性，优化交通信号配时，科学合理地设置公共交通车辆优先通行信号管理系统，减少公交车辆在道路交叉口的停留时间，确保快速通过路口。 　　目前，各地建设地铁的积极性很高，建设公交专用道热情不高，这方面一定要适度调整。通过公交专用道建设，可以发展另一种大容量的、快速的公共交通即BRT系统。这个系统的基本特征主要有以下几个方面：一是在城市道路的中间开辟公交车专用道，消除与非机动和其他机动车的相互干扰；二是建立通过交叉路口公交优先的信号系统；三是地铁式的检票、候车和快速上下车；四是实现多种模式的交通整合，形成快速的转换系统。与地铁建设相比，建设BRT系统的最大优势有四个方面：一是建设的成本是地铁的十分之一，但其运量是地铁的一半，甚至达到地铁的水平。如哥伦比亚首都波哥达的BRT系统，每小时运量达4.8万人次，巴西库里蒂巴市的BRT系统，最高峰可以达到每小时4万人以上甚至接近5万人次。二是建设周期短，一般在一年之内，而地铁则需要几年以上。三是可以分段建设，分段投入使用，而地铁是不可能这样做的。四是它是一个比较安全的系统，又是一个开放的系统，而地铁则是封闭型的。目前，我们国家还没有建立这个系统，昆明曾经在世博会期间开辟了一段，运行效果非常好，成本也非常低，但是许多城市的领导都不关心这一点。联合国及世界上的一些国际组织都建议我国建设快速地面公交系统，他们认为BRT系统是中国必须优先采用的系统。现在许多城市都盲目搞地铁，而不考虑地铁的巨额投资系统的脆弱性、长周期性，仅把地铁看作是现代化的标志、国际大都市的标志，看作是事关城市形象的工程，这是非常片面的。为此，国务院把地铁建设也列入这次固定资产清理整顿的对象。各地必须在今后五年内，选择若干个城市推行BRT系统，并希望北京、上海先行，在全国起到带动作用。 　　（四）完善公交优先的各项经济政策，建立公交发展的政策补偿与市场补偿机制。 　　公共交通在城市经济社会发展中具有特殊的地位和作用，其良性外部效应有利于提高城市整体效益。在某种意义上说城市公交部分影响了城市的竞争力、影响了城市的形象、决定城市的运行效率、影响城市的可持续发展等方面的作用。各地要按照国家制定的法律、法规和政策，在现有政策的基础上，进一步完善市场经济条件下公交优先的经济补偿政策。 　　公交行业的公益性定位，决定了各地政府的责任和公交企业的责任，城市政府有责任为市民提供价格低廉、方便、舒适、快捷的交通服务，这也是为什么不能把城市公共交通完全的简单的进行市场化的主要原因。城市公共交通首先必须满足社会的需求，其次要满足可持续发展的要求，第三，要满足经济效益的需求，所以它不能像一般的企业仅仅只具有一个经济目标，而没有社会目标，也没有生态目标。正因为三大目标同时存在，必须通过政府的扶持、市场的监管、经营权的特许，等措施系统地进行体制创新，而不能采取一般企业的简单市场化。同时，也因为公共交通定性为社会公益事业，政府必须加大投入，把公共交通的发展纳入公共财政体系，统筹安排、重点扶持。在《优先发展公共交通的意见》中也提出了对于公共交通票价要有严格管理程序，政府要承担由于票价限制所带来的市场损失，要给予一定的、必要的政策性补贴。现在有一些误解，似乎一提补贴就是公交企业经营不善、管理不善。当然，我们要承认一些公交企业确实也有经营不善、人员臃肿、企业办社会导致效益下滑等方面的问题。国际上每台车的人车比例为5：1或4：1，而我国有些城市是8：1，甚至10：1。当然并不是说比例越低越好，但要合理，特别是在一线工作的职工数量要足够。在城市化、机动化发展的过程中，公交优先的战略，就是有意识地通过低廉的价格吸引大量的客流，使城市的综合效益和生态效益得到全面的提高。公交运行价格是政府定价，是按照经济规律、社会规律和生态规律来定价，不是公交企业按照市场成本定价。有时候，价格控制造成的亏损是客观的，应该通过公共财政和其它形式来加以弥补。所以，公交企业不应该是暴利行业，但也不应该完全是亏损行业。这里的关键是，通过以省为单位，进行各城市公交行业的比较分析，来确定合理的人车比，确定合理的票价，确定合理的竞争方式。这三个方面的合理是很重要的。凡是公益性功能造成的政策性亏损，应由政府全额予以补贴。这种补贴必须通过政策和法规来确定，而不是通过人际关系。世界上许多国家都长期实施对公交企业给予稳定的、法定的公共财政补贴与价格政策。如法国、德国、英国、瑞士对公交企业的财政补贴占成本30％，比利时、意大利、荷兰则高达75％。有的城市、有的区域甚至免费，如美国斯坦福大学校园内的通勤车辆就是全部免费乘坐，使进入校园的私人轿车减少了40％，空气污染程度降低了70％，道路的畅通率提高了一倍。 　　我们必须建立规范的公共财政补贴制度及补偿机制，划分政策性亏损和经营性亏损的范围。省级建设行政主管部门要和公安部门密切配合，对公交优先进行评价，对财政补贴进行评价，对企业经济效益进行比较式评价，这样可以督促每个城市提高经济效益。要形成城市与城市之间公交企业的有益竞赛，而不能单纯追求车与车之间的经济竞赛，国外称之为标杆式竞争，而不是自由竞争。只有一般的企业才搞自由竞争。建设部也将在全国范围内进行评价，并和公安部一起对竞赛优胜的企业经营者和主管部门负责人给予一定的奖励。 　　（五）坚持城市公交市场化改革的正确导向 　　为了推进市政公用行业市场化改革，2002年建设部下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，这个文件的指导思想，就是要逐步开放市政公用市场，引入合理的竞争机制，增强活力，加快发展。今年，建设部又颁发了《市政公用事业特许经营管理办法》。温家宝总理在十届人大二次会议上所作的《政府工作报告》中明确指出：要推进市政公用事业的市场化进程。加快城市公共交通市场化改革时间紧迫，改革不能再等，必须扎实推进。对于市场化改革中遇到的问题，也必须用科学的发展观和市场经济的思路，加以正确对待。 　　一是要正确理解打破行业垄断。开放公共交通市场，要在政府监管的前提下，鼓励有序竞争。要进一步转变政府部门职能，依法加强对公共交通行业的监督管理，并为公共交通企业创造有利的发展政策环境。在政策导向和管理措施到位的基础上，积极鼓励优势的公共交通骨干企业通过跨地区、跨地域、跨城市的参股、控股或委托经营等形式兼并中小和弱势企业，参与中小城市公共交通的经营，通过资产重组，使骨干企业经营向集约化、规模化发展，实现各地的优势互补。同时，城市公交可以向农村延伸，小城市的公交可以由大城市的公交企业来承包。要打破城乡区域之间界限，也就是地理上的垄断。各地应欢迎像南京、大连、上海等公交行业发展比较健全、车辆标准比较高的城市公交企业，加入自己的城市。如国外许多城市，公交不是由城市政府来搞，而是通过招投标形式，引进外地的公交企业来承包经营。农村的公共交通，可以通过城市公共交通延伸来解决。城市的发展有其自身的规律。中央提出城乡要协调发展，这符合城市规划学中的一个理念，就是把城市的文明、城市的活力带到农村，把农村的生态带到城市；把城市公共交通的舒适、安全、准点、规范带到农村，把城市的文明管理模式辐射到农村去。所以，城乡交通的发展，是城市公交走向农村，而不是相反。 　　二是要正确理解产权制度改革。产权制度改革应是多样化的，第一种模式是，原有的国有企业通过吸引优势企业入股甚至控股，继续保持它的规模。如原来有些公交公司，产权不清晰，通过股份制改造，吸收上海、香港、南京等地的公司来参股，股份制一到位，资金就到位，管理就会到位，这样组建的企业就有独立的市场行为和自我发展能力；第二种模式是，将公交运行管理比较好的垄断性公交企业改组为集团，公司下面组建3－4个独立的由集团公司控股的公交公司，公交公司之间独立核算，相互进行质量的竞赛、服务的竞赛、效益的竞赛，通过竞赛达到良好的经营状态；第三种模式是，主要线路保持不变，由骨干的大公司进行稳定的经营。新建成的道路，其线路经营权可以出让，由新组建的公交公司、私人公交公司、外资公交公司来投标，择优录用，要签订好社会服务、准点服务等服务条款；第四种模式是，中、小城市的公交企业可以由外来优势企业进行兼并承包经营，如香港九龙公司对全国许多城市都提出兼并的要求。但我们内地的公交企业也要有勇气、有魄力成为全国公交企业发展的龙头。我们的公交企业在短期内学习先进、苦练内功，也可以走出国门，只有这样，我国的公交企业才算达到了世界一流水平。现在我们还非常稚嫩，但大家要有信心，有决心来实现这一目标。 　　因此，要正确理解产权制度改革，没有产权的清晰，改革就是空改、白改、瞎改，但如果是不顾一切的一刀切，全部拍卖给个体私营经济来经营，让不懂公交的企业来控股，这是不负责任的做法。像这种社会事业类资源的改革，必须要通过稳定、有序的特许经营权的转让，结合对原有企业科学合理的产权制度改革“双轨并行”，稳步进行。改革的最终目标，就是要使一个城市公交优先战略得到真正确立。这个战略的确立，应基于社会效益目标的实现，基于生态效益目标的实现，而不能仅仅局限于经济效益，这也是我们科学发展观的内涵。因此，公交企业绝不是一般的工业企业和商业企业，不能“一脚踢”，这一点大家必须清醒，必须坚持，同时要坚定不移地推进改革。 　　三是要正确理解公共交通线路经营权授予。公共交通线路经营权的授予，也是属于特许经营的范畴。对这种特许经营的授予，应在政府的监控下实行有限度的竞争。我们的竞争应该是服务质量的竞争，社会效益的竞争，在此基础上再推行经济效益的竞争。要按照“打破垄断、适度竞争、规范服务、便利于民”原则，来推行公共交通线路经营权的授予。严格按照建设部《市政公用事业特许经营管理办法》，对公交企业实行线路特许经营，应该同时让企业承担社会公益性责任、准点守时的责任、社会效益的责任、车辆更新降低污染的责任，同时要签署社会目标、生态目标，防止企业间恶性竞争。一个城市公共交通企业的数量，我们不主张一家垄断经营。对经营管理相对较好的公交企业集团，可以在一个集团下面分成2至3个分公司，独立核算，相互开展竞争，这在许多城市也比较成功。在大城市、特大城市应该引进多家企业经营，但是绝对不能一步放开，几百家企业同时上，把公交系统搞成万马奔腾，结果是一盘散沙，完成不了社会目标和生态目标，完成不了规模经济目标。公交线路的设置要系统科学，方便群众。尤其要防止一条线路经营权的重复授予。每条线路经营权的特许，要充分考虑对周边线路的影响。公交网络是一个相互影响的系统，不仅线路之间相互影响，而且不同类型的交通工具之间也相互影响，比如，地铁对地面公交、出租车的影响，这些都应在特许经营中予以充分考虑。地铁、地面公交、出租车是不可分割的整体，而且道路建设和公交的发展也是不可分割的整体。公交优先要在道路上控制，城市在道路的优先权配置上得到体现。这就是为什么城市公交系统不能脱离建设系统的根本原因，也是所有国家在城镇化高速发展时期取得成功的唯一经验。我们绝不能盲目地、脱离国情地学习国外的某些管理模式。 　　对线路特许经营权的改革，小城市、新建城市、卫星镇等可以一步到位，但是特大城市、大城市应该分期分批进行。对于原来运营好的公交线路，应该基本保持现状；对于新建的道路、通向农村的道路、新辟的公交线路，可以采取经营权招投标的办法从优择定运营企业，但要签定包括服务质量、准点率、生态改善等指标的合同。三个效益必须同时签订，不能只有经济目标，这一点非常重要。 　　（六）统筹发展城镇公交，促进城乡协调发展 　　党的十六届三中全会指出，完善社会主义市场经济体制要贯彻“五个统筹”、做到“五个坚持”。“五统筹”中的统筹城乡发展、统筹区域发展，就是要以城市带动农村，打破城乡二元结构，统筹解决资源配置和城乡差距，这对城市公共交通走向农村提出了新的要求，也为城市公共交通开辟了新的发展空间。 　　城市人民政府应从加快城乡协调发展的角度，从财税体制、市场管理、行政职能等各方面改革入手，打破计划经济体制造成的行政区划和市场分割的弊端，将郊区乡镇的客运交通及时纳入城市公共交通系统中，统筹研究公共交通发展规划，提供必要的经济优惠政策，把城市的活力、城市的文明、城市的舒适尽快让农村的居民来享受，带动农村的发展，进而消除城乡差距。 　　（七）提高服务水平，确保营运安全 　　城市公共交通企业要加大科技投入，提高车辆、运营调度、查询、场站管理等系统的科技含量，为城市居民提供更加方便、快捷、舒适的乘车环境。同时，要不断提高行业服务质量和水平。要通过一切有效的政策和措施让城市公共交通设施变得非常舒适、方便、快捷、安全。这样不仅是普通老百姓而且越来越多的有钱人的出行也会选择公共交通。如果不重视公共交通的人性化、以人为本的建设方针，使乘坐公交成为一件苦差使，遭白眼，那么一旦普通百姓有了足够的收入，他们一定会购买私家车来取代公交。城市公共交通行业是城市重要的“窗口”行业，也是与人民群众生活息息相关的行业，各地要坚持“以人为本”、科学的发展观等原则，创新服务理念，创优服务方式，丰富服务内涵，加强精神文明建设，充分发挥“青年文明号”的示范作用。 　　各地要牢固树立“安全第一，预防为主”的思想，把公共交通建设和运营安全作为头等大事切实抓好。各级政府要认真贯彻落实建设部等九部委《关于进一步加强地铁安全管理工作的意见》（建质[2003]177号），切实加强轨道交通的安全管理，提高应急事件的处置能力。 　　（八）继续开展各项专项治理活动，创建绿色交通示范城市 　　要深入开展清理整顿城市公共客运交通专项治理活动，以国办发[1999]94号、国办发明电[2000]22号及建设部建城[2002]43号等文件精神为指导，根据城市的规模、经济发展水平、出行需求等综合因素，科学合理地制定城市出租汽车规划，严格按照市场容量和发展规划，合理确定运力投入。严禁盲目投入，出租汽车有效里程利用率低于70％的城市和地区，不得以任何形式增加或变相增加新的出租汽车。要严格规范出租汽车经营权出让和转让行为，坚决纠正为筹集资金盲目向市场投放车辆的做法。需要实行经营权有偿出让的城市，必须报省、自治区、直辖市人民政府批准。严禁以审批方式无偿获得出租车经营者经营权的企业和个人有偿转让经营权。要加强出租汽车司机队伍建设，提高司机的法制观念，教育引导遵纪守法、依法维权，依法解决各类纠纷和矛盾。坚决打击非法营运行为，对非法营运的摩托车、残疾人专用车、通勤车和其它社会车辆等要严肃查处，坚决取缔。同时，各地建设、公安、交通等部门要坚决制止针对出租汽车的各种不合理收费和乱罚款，为出租汽车行业创造一个良好的发展环境。 　　要深入开展“畅通工程”活动和创建“绿色交通示范城市”活动。按照国办发[2000]18号和建设部、公安部联合下发的建城[2003]169号文件要求，各地建设和公安部门要加强协作配合，采取有效措施，真正把优先发展城市公共交通的各项政策措施落到实处，努力实现“争取用五年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位”的目标。从今年开始，建设部、公安部将进一步深化畅通工程工作，推动“绿色交通示范城市”创建活动，各地要精心安排，认真组织，切实抓出成效。 　　同志们，我们非常有幸地处在城镇化、机动化高速发展阶段，也非常有幸地在自己有生之年，来贯彻落实科学的发展观，实现中央提出的“和平崛起”的战略目标，各位所做的一切，都将为城市化的健康、协调发展甚至为我们的民族、为我们国家的可持续发展做出应有的贡献。但是，我们所面临的困难和挑战也是前所未有的。我们要有信心、有决心实施好公交优先发展战略，并在这个过程中锤炼我们的意志和能力，为中国的崛起与发展做出我们应有的贡献。 　　谢谢大家。