仇保兴副部长在城镇供热体制改革工作电视电话会议上的讲话

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创建节约型社会　进一步推进城镇供热体制改革

（2005年12月22日）

同志们： 　　今天我们召开城镇供热体制改革工作电视电话会议，这次会议主要任务是贯彻落实经国务院同意颁发的《建设部、国家发展和改革委员会、财政部、人事部、民政部、劳动和社会保障部、国家税务总局、国家环境保护总局关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》，总结全国供热体制改革试点工作的经验，部署进一步推进供热体制改革工作。现讲几点意见。 　　一、全国城镇供热体制改革试点工作取得的成效 　　冬季采暖是我国北方地区居民的基本生活需求。长期以来，北方地区各级人民政府投入了大量人力、物力和财力，大力发展城镇供热事业，保障了居民的冬季采暖,促进了经济社会的发展。近几年来，随着社会主义市场经济体制的建立，计划经济体制下形成的城镇供热体制，越来越不适应当前经济社会发展的要求，出现了一些深层次的问题和矛盾，阻碍了供热事业的正常发展。2003年7月，根据国务院领导的批示，建设部会同国家发改委、财政部等八部门，印发了《关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见》，决定在我国东北、华北、西北及山东、河南等地区开展城镇供热体制改革的试点工作。两年来，各地人民政府高度重视，全国有43个城市进行了试点工作，对停止福利供热、实行用热商品化、货币化，建立按实际用热量收费制度的试点，推进了城镇既有住宅节能改造和供热采暖设施的节能技术改造，稳步进行了城镇供热体制改革试点工作，取得了显著的成效。 　　（一）改革职工采暖单位交费的福利制度，实施了“暗补”变“明补”。城镇供热体制改革试点工作的首要任务是改革职工取暖、职工单位缴费的福利供热制度，树立“热”是商品的意识。各地通过加强宣传，使“热”是商品的意识逐步地深入人心，并被广大人民群众认识和接受，积极推进了热费制度的改革，取得了突破性进展。 　　天津市、辽宁、河北、山西、吉林四省和内蒙古、新疆自治区政府都出台了相关的政策文件，黑龙江省的齐齐哈尔、大庆、牡丹江，吉林省的辽源，北京市的十个郊区县，先后出台了采暖费“暗补变明补”的政策。改变了职工采暖费由所在单位向供热企业统一交纳的福利制度，将采暖费以专项补贴的形式，按一定的标准纳入职工个人收入，直接发放给职工和离退休人员，由职工直接向供热企业交费，实现了“暗补”变“明补”，得到群众的认可，热费制度改革正在稳步推进。 　　（二）探索低收入困难群体冬季采暖保障的解决办法。各地在试点工作中为保障低收入群体冬季采暖，积极探索并形成了一些解决办法。有的是由政府拨出专款，建立对低收入家庭的采暖保障制度，对享受城市最低生活保障线的家庭和其他低收入生活困难家庭，按照不同比例给予采暖补贴，如沈阳、长春、大连、鞍山、抚顺、青岛等城市；有的是政府出台政策对低收入困难群体采取财政补贴和供热企业共同分担的办法，由供热企业对低收入生活困难群体按50％～70％的比例给予减免采暖费。如天津、哈尔滨、齐齐哈尔，山东的烟台、淄博、济宁、新疆的乌鲁木齐等城市。这些政策解决了城市部分低收入困难群体的采暖交费困难，保证了他们的冬季采暖，确保了供热改革的稳步实施，促进了社会稳定。 　　（三）实施了供热系统改造和热计量方式改革，促进了建筑节能。各地围绕建立节约能源的机制，积极推进供热资源的整合，实施供热系统改造、热计量改革等等。一些城市坚持“以集中供热为主导、多种供热方式相结合”的城镇供热发展方针，根据城市的总体规划，修订了供热专项规划，加强了供热资源的整合和优化配置。拆除了原有小型、分散、高耗能的燃煤供热锅炉房，实现了集中供热，实施了供热资源的优化配置，提高了能源利用效率，改善了城市环境。沈阳市连续3年拆除供热锅炉房1200座，供热企业由原来的1062家减少到410家，新增联网供热面积1400万平方米，使城市集中供热率从原来55％提高到80％，供热煤炭单耗指标从每建筑平方米41公斤减少到38公斤，每年可节约煤炭30万吨，减少大气烟尘排放1.1万吨，减少二氧化硫排放量1.5万吨；哈尔滨市优化热源、热网布局，集中财力，在哈尔滨道里区投资17.8亿，建设大型集中热源，建成后将陆续拆除该负荷区域内的866个小锅炉供热锅炉房，可以使城市集中供热普及率从49％提高到64％，有100多万居民受益，每年可节约燃煤23.2万吨，减少烟尘1.1万吨、二氧化硫2200吨；乌鲁木齐、银川和太原市划定了供热区域，每个区域以一家专业供热公司为主，逐渐减少所辖区域内的分散小锅炉供热；山东省结合城市环境综合整治，自2004年以来，17个设区城市共拆除分散燃煤小锅炉房1000余座，优化了现有的供热资源。尤其值得一提的是北京市这几年工作力度很大，拆除了许多小的锅炉，使集中供热面积大大增加，大气质量明显好转。 　　（四）加快了城镇供热法规制度建设。一些地区为保证供热体制改革试点工作顺利进行，切实加强了城镇供热的立法工作。黑龙江、吉林、辽宁、天津等省市出台了《城市供热管理条例》或《城市供热管理办法》等地方性法规和规章；山东、河北、新疆等省、自治区即将出台有关法规；其他省市己经将《城市供热管理条例》纳入了地方立法计划。各地在这些法规中对相应的供热收费制度、低收入家庭采暖保障、设施节能改造、供热市场化以及政府监管责任等等问题都做出了明确规定，强化了政府责任，维护了供、用热双方的合法权益，为推进改革工作的顺利进行提供了法律保障。 　　（五）对供热价格形成机制进行了认真探索和实践。各地在供热体制改革试点工作中，充分认识到要大力发展城镇供热，保障城镇居民的冬季采暖，建立合理的供热价格形成机制是保证供热体制改革的重要基础。积极探索了利用供热价格的杠杆调节作用，研究了供热价格的形成机制。一方面很多城市按照《价格法》适时对热价进行了调整。使热价的价位基本符合实际的供热消费水平。另一方面探索了符合市场经济条件下的价格联动机制。如近年来，煤炭价格大幅度上涨，供热企业经营成本上升，一些城市为保证供热企业的正常供热和居民的承受能力出台了煤炭价格每上涨或降低一定的幅度，蒸汽的价格、采暖的价格也按一定比例相应进行了调整。国家发改委、建设部在总结各地经验基础上，组织制定并报经国务院同意，联合印发了《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》，提出了建立煤炭价格与供热价格联动机制的原则。再一方面是为建立科学的供热价格形成机制，国家有关部门还与世界银行就供热价格的课题进行了研究，并在天津、哈尔滨、沈阳、太原等城市进行了试点，从理论和实践两个方面，探索并提出了供热价格形成和管理方面的意见。目前，建设部会同发改委在认真总结这些经验的基础上，草拟了《城镇供热价格管理办法》，将进一步征求意见。 　　以上成效是各级人民政府和有关部门共同努力的结果，是全国供热系统广大干部职工共同奋斗的结果，这些好的经验和做法为进一步推进城镇供热体制改革工作积累了经验、探索了路子、奠定了基础。 　　二、认清形势，进一步提高推进城镇供热体制改革的认识 　　党中央和国务院十分关心城镇供热事业，许多领导同志对城镇供热都有重要批示。今年2月份，曾培炎副总理曾经视察了北京市的供热、供气情况。11月24日，曾培炎副总理再次视察北京市的供热、供气。培炎同志在视察时强调指出：搞好城市供热、供气、供水等城市公用事业的建设与管理工作，对于改善人民群众的生产生活条件，提升城市综合竞争能力具有十分重要的意义，要按照全面落实科学发展观，构建和谐社会的要求，坚持以人为本，加快转变政府职能，搞好统筹规划，加强群众监督，保证服务到位。要高度重视城市公用事业的公益性，确保通过改革，为群众提供便捷、经济、安全、环保、舒适的公共服务。 　　八部委颁发的《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》是按照国务院的要求，针对当前城镇供热面临的任务和形势作出的一项重要工作部署，是深化经济体制改革、创建节约型社会的迫切需要。我们要从深化经济体制改革的大局出发，站在建设资源节约型、环境友好型社会、构建和谐社会的高度，充分认识供热体制改革的必要性、重要性和紧迫性。 　　（一）进一步推进城镇供热体制改革，是深化经济体制改革的需要。北方地区城镇供热事业是城市公用事业的重要组成部分。从全国情况来看，在前些年的改革中，各地按照党中央和国务院的要求积极推进了市政公用事业的改革。目前市政公用事业的垄断局面已经打破，竞争机制全面引入；市场已全方位开放，多元化投资结构基本形成；特许经营制度也已经初步建立，市场体制逐步完善。但从供热行业来说，一方面由于供热体制改革的滞后，没有与住房、用工制度等改革同步和协调，导致供热企业收费难、经营陷入困境；另一方面，随着城市化水平的提高，城市集中供热需要大发展，而很多城市又苦于资金短缺，没有开放市场，导致城市原来的供热企业没有多余的资金扩大再生产，别的有能力的企业又进不来，制约了集中供热事业的发展。所以必须进一步推进供热体制改革，从根本上打破目前供热领域中存在的政企不分、政资不分、政事不分的局面。建立起适应社会主义市场经济发展需要的竞争机制、企业经营机制和政府监管机制，使城镇供热事业逐步走上良性循环、可持续发展的轨道。 　　（二）进一步推进供热体制改革是建设节约型社会的需要。国务院最近下发的《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中，要求国务院各有关部门、各级人民政府“要坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，紧紧围绕实现经济增长方式的根本性转变，以提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济为重点，加快结构调整，推进技术进步，加强法制建设，完善政策措施，强化节约意识，尽快建立健全促进节约型社会建设的体制和机制，逐步建立节约型的增长方式和消费模式，以资源的高效和循环利用，促进经济社会可持续发展”。我国北方地区共有300多亿平方米的既有建筑，50％以上是非节能建筑，平均耗能近100W/m2，是发达国家的3倍，节能改造的任务非常艰巨；另一方面，北方地区许多城市的供热设施严重老化，技术水平相对落后。据我们了解，在我国城镇供热系统所损失的热量，已经占到全部供热量的30％，此外，我国供热系统普遍没有温控装置，导致用户无法进行自主调节节能，居民只好靠开窗户调节室温，造成的浪费大约占全部热量的7％以上。从这三个方面可以看出，供热领域能源浪费严重，节约能源的潜力很大。没有供热体制改革，就没有动力去搞建筑节能，所以我们推进供热体制改革，其中一个很重要的目的，就是要明确责任，把节能工作落到实处。 　　（三）进一步推进供热体制改革是构建和谐社会的重要内容。我国城镇供热是一项公益性很强的公用事业。在北方地区，普遍存在低收入家庭多，热费支付能力差的问题。城镇低收入生活困难群体包括“低保户”、生活确有困难的低收入家庭、己经从社会保险中领取养老金而养老金中不含采暖费的企事业单位的离退休人员等等，这些人员冬季采暖费用没有稳定的保障体系。各地在改革试点过程中虽然采取了一定的措施，但还没有从制度上给予保证。所以进一步推进供热体制改革就要保障城镇居民采暖的基本生活需求，维护人民群众的根本利益，这也是供热体制改革的出发点和落脚点。所以必须要切实解决好城镇低收入生活困难群体的问题，在制度上加以保障。从长远来看，这些低收入生活困难群体的采暖费用应当纳入社会保障体系，从制度上帮助他们降低采暖中间遇到的风险，保障他们的基本生活，增强他们的生活安全感。今年国务院振兴东北地区老工业基地领导小组办公室在《振兴东北地区老工业基地2004年工作总结和2005年工作要点》中指出，“继续做好吉林、黑龙江两省完善城镇社会保障体制重点工作，积极帮助城市低收入群体解决就医、就学、冬季采暖等基本生活问题”，要求各地进一步调整财政支出结构，增加社会保障的投入，保证东北老工业基地“两个确保”，城市低保再就业、公共卫生等各项重点支出的需要，把解决城镇低收入困难群体冬季采暖问题提到重要的议事日程。所以我们要通过供热体制改革，从制度上加以完善，为城镇低收入困难群体冬季采暖提供保障。 　　总体上来说，供热体制改革就是要克服传统供热体制的弊端，切实解决面临的突出问题，按照建立社会主义市场经济体制和建设资源节约性社会、构建和谐社会的要求，建立新型供热体制，促进我国经济社会的协调发展。各地人民政府和有关部门一定要认清形势，进一步提高对供热体制改革重要性和紧迫性的认识，按照国务院深化经济体制改革的要求和经国务院同意，由八部委联合下发的《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》中的各项工作部署，加大力度，强化措施，进一步推进供热体制改革。要进一步统一思想、转变观念，坚持积极稳妥、因地制宜、协调发展、统筹安排、确保稳定的原则，既要开拓进取，加快改革，又要考虑社会公平，兼顾各方面的利益，做到整体推进，配套改革，确保此项改革顺利进行。 　　三、明确思路，强化措施，稳步推进城镇供热体制改革深入开展 　　这次八部委在《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》（以下简称《意见》）中明确了改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和十六届五中全会精神，树立和落实科学发展观，以科学合理供热、满足人的需求为目标，以培育供热市场和保障供热能力为基础，以供热收费制度改革为核心，以解决低收入困难群体采暖问题为重点，建立和完善各项配套政策，逐步建立符合我国国情、适应社会主义市场经济体制要求的城镇供热新体制，促进城镇供热事业的健康发展，更好地满足人民群众生活水平提高的需要，实现经济社会可持续发展。 　　与此同时，《意见》还明确提出了进一步推进城镇供热体制改革的四个基本的原则，即坚持分类指导的原则，在国家统一指导下，因地制宜，根据本地实际情况积极推进改革工作；坚持以改革促发展的原则，要认真细致地制定各项配套政策，全面落实改革要求，使供热事业在深化改革中取得较快发展；要坚持环保节能的原则，强化节约意识，大力推动建筑节能和系统节能，降低能源消耗；要坚持积极稳妥、确保稳定的原则，充分考虑社会公平，满足困难家庭的需要，同时兼顾各方面利益，确保社会和谐稳定。 　　城镇供热体制改革政策性强，社会影响面大，直接关系群众切身利益，推进这项改革需要国家统一指导和地方政府具体组织实施。各地方政府在组织实施时，要根据《意见》中明确的指导思想和基本原则，当前要抓好以下六方面的工作。 　　（一）突出抓好热费制度改革这个核心。热费改革是供热体制改革的核心，抓住了这个核心就抓住了改革的 “牛鼻子”，各地要下大力气，突出抓好热费制度改革。 　　首先是要切实改革完善居民采暖的补贴政策，变“暗补”为“明补”。各地要根据当地实际，研究制定热费补贴政策，积极做好热费补贴改革，用两年时间完成热费补贴改革，改“暗补”为“明补”。这一个是核心问题，要有时间要求。 　　其次是要建立健全“谁用热、谁交费”的热费制度，实现供热的商品化、货币化。改变计划经济条件下形成的供热制度，改单位代交热费为热用户直接向供热单位交费，按照市场经济原则，确立供热和用热的市场供求关系，实现“热”的商品化、货币化，建立谁用热、谁交费的新的热费制度，逐步推行“用多少热、缴多少费”的热计量的新方式。 　　再次是要建立科学合理的供热价格形成机制。各地要按照市场定价的原则要求和最近国家发改委和建设部联合下发的《关于建立煤热价格联动机制指导意见》，建立科学合理的供热价格体系，建立热价和煤炭及主要原材料价格的联动调价机制。各地可根据原材料、能源价格变动情况，及时研究并调整供热价格。同时，要充分考虑供热公益性特点，采取有力措施降低供热价格总体水平。 　　（二）认真解决社会低收入困难群体的冬季采暖这个重要问题，尽快建立保障制度。解决好低收入困难群体的采暖问题是供热体制改革的难点之一，也是这项改革能否顺利进行的关键，它直接关系到困难群众的基本权益和和谐社会的建设。目前要有重点的解决下岗职工、失业人员、企业退休人员和享受城市最低生活保障人员等低收入家庭的冬季采暖保障问题。各级人民政府要根据当地经济社会发展水平，研究制定社会低收入家庭的采暖保障的政策，切实落实资金，采取多种渠道，采取切实有力的措施，对交不起采暖费的低收入家庭提供采暖保障。 　　（三）切实抓好供热资源整合。要强化节约意识，切实通过改革达到节能节材的目的。要加强对供热资源的调控，整合现有供热资源，推进供热的规模化、社会化服务。要搞好供热专项规划，优化供热资源的配置，大力推进集中供热，重点发展热电联产和区域联片集中供热，对城镇公共建筑和住宅小区的供热采暖系统，凡是有条件的都要实施集中供热，都应该采取这种先进方式，逐步淘汰落后的分散供热锅炉和工艺设备，鼓励集中供热企业跨行业、跨区域进行规模化、社会化、集约化经营。要积极研究开发利用供热新能源、新技术，加强技术创新，积极运用先进适用技术改进和完善集中供热系统，进一步提高节能水平。各地一定要注重发展热电联产工作。从国际经验来看，国外节能的关键技术就是大力发展热电联产，通过制定能耗标准来遏制发展单纯火电机组，通过环境能源税收机制，补贴可再生能源和超低排放的热电联产。因此我们要借鉴国际先进经验，完善相关政策、法规，鼓励并支持发展能效更高的热电冷联产项目。逐步淘汰小型、分散、高耗、污染重的燃煤锅炉房，不断整合优化城市的各种供热资源。 　　（四）培育规范供热市场，深化供热企业改革，增强发展活力。要以价格政策为切入点，通过投资回报补偿，建立多元化投融资、建设、发展、管理、服务全过程的新体制和科学、规范、高效的运行机制。要积极培育公平有序的供热市场。支持和鼓励外资、社会资本参与供热设施建设和经营，大力推进供热行业市场化进程，按照谁投资、谁经营、谁受益、谁承担风险的原则，把供热设施的建设、运营作为特许经营项目公开向社会招标，使中标者成为投资主体。要加快现有企业的股份制改造，激发自我发展的动力，鼓励吸收社会法人参股经营，按照市场机制运作，通过竞争打破行业垄断、区域限制，形成以降低成本、提高效益为中心，规模化发展、集约化经营的自我发展机制。要充分发挥现有的大中型供热企业在基础设施建设和管理中的优势，鼓励供热企业以参股、控股、兼并等形式实施企业改革，推动城镇供热的规模化、集约化经营。 　　（五）加快供热设施的更新改造，提高供热保障能力和热能效率。要加快大中城市集中供热设施的更新改造。对城市旧有供热管网设施进行更新改造，提高城市供热保障能力。在推进供热体制改革和供热市场化进程中，解决好资金来源是搞好基础设施更新改造的关键。一方面，供热企业可通过市场运作的方式，采取多种方式吸纳社会资本参与设施的经营，解决更新改造资金的不足；另一方面，各地政府应该采取措施，加大政府投入，对设施进行更新改造。同时，要加快城镇现有住宅采暖设施改造，提高热能利用效率和环保水平。要按照先实现温度控制再逐步推行分户热计量的原则，对现有住宅采暖系统进行节能改造。要把城镇住宅的节能和采暖设施的改造纳入本地区国民经济和社会发展计划，保证必要的经费支持。对新建公共建筑和住宅一律设计安装温度控制和热计量的采暖系统，所需要的资金纳入建设成本。各地建设部门要加强新建公共建筑和住宅节能设计建设的监管，今后，北方地区凡没有设计安装温度控制和热计量系统的公共建筑和住宅，一律不予进行设计审查、颁发施工许可证和竣工验收，从源头上把握住供热热计量系统的设计和建设。 　　（六）大力推进供热立法，加强供热市场监管，依法维护供、用热双方的合法权益。搞好供热立法是保障供热体制改革的必要条件。按照中央事权的划分，供热事业是地方政府的事权范围，建议各级人民政府要根据本地区的实际情况，加快供热立法工作，已经出台法规的地区，可按照新的形势和任务进行修订，没有立法的省、自治区和直辖市要加快立法。通过立法，明确政府、企业和用户的权利、责任和义务，建立供热企业的市场运行机制和政府监管机制。明确政府管理权限，规范政府监督行为，建立市场准入与退出机制，维护市场竞争秩序。各地要根据国家有关的产业政策和技术标准规范，结合本地实际情况，制定城镇供热采暖服务质量标准、技术指标和监管办法，加强对供热企业服务质量的监督检查。 　　四、加强领导，明确责任，协同推进，确保各项工作落到实处 　　（一）切实加强组织领导。各级人民政府要加强对供热体制改革工作的组织领导，成立供热体制改革领导小组，有关部门要联合成立供热体制改革的办公室，具体负责政策文件的制定和协调工作。要按照统筹规划、综合配套、分期实施、整体推进的原则，精心组织制定改革方案，划分各部门职责，部署各部门的任务，落实相关的责任。要制定好详细的改革实施计划和具体的工作步骤、措施，确立改革工作的时间表。各有关部门按照各自职能，尽快制定各自配套政策，要把供热体制改革工作作为本部门的一项重要工作，既要高度重视，又要具体落实。各级建设行政部门要切实履行职责，在抓好本部门改革任务的同时，搞好协调配合，切实做好服务工作。 　　（二）认真对待并及时解决改革中出现的问题。供热体制改革关系到企业职工和广大居民的切身利益，必须精心策划，认真工作，及时解决改革中出现的各种新的问题，化解各种新的矛盾。要建立供热突发紧急事件的应急救援机制，对紧急情况引起的供热紧张等事件，各地方政府要制定应急预案，遇到紧急情况，能够迅速启动预案，确保冬季供热运行的平稳、安全、可靠；要建立供热质量投诉处置机制，加强对供热和服务质量的监督，对恶意停止供热或者严重侵害群众利益的行为，要及时进行处理。供热体制改革是一项系统工程，要在当地政府的统一领导下，由有关部门和供热企业稳步来推行，要切忌急功近利行为，防止出现借改革之机来侵占国有资产、乱摊派、乱收费、乱涨价等损害国家和群众利益的现象发生。 　　（三）加强舆论宣传引导。各级人民政府要坚持正确的舆论导向，坚持正面报道为主，认真仔细的向广大人民群众做好宣传解释工作，争取群众对供热体制改革的理解和支持。重点宣传改革的目的和重要性，宣传供热体制改革对建立节约型社会的作用，宣传各地采取的维护生活困难家庭的供热保障政策，宣传各地的好的做法、好的经验。 　　（四）继续做好今冬明春供热工作。今年冬季供热工作，各地领导重视，准备工作起步早，抓的紧，抓的实，开局顺利，运行良好。各级政府提前作好了冬季供热用煤的储备和保障工作，并与煤炭、铁道、交通、公安等有关部门搞好了协调，确保了冬季采暖用煤。同时还制定完善了供热应急预案，在组织机构、工作机制、应急措施、资金保障等方面都做出科学合理的安排。天气越来越冷了，尤其“两节”也就要到了，希望各地继续抓好今冬明春的供热工作。对可能出现的问题，要立足于早预防，避免出现大面积停供热事故。要做好供热用煤的储备，做好设备的维护和保养，要充分考虑今冬明春供热的要求，及时解决生活困难家庭的供热，确保今冬明春正常供热和社会稳定。 　　明年我们八个部委，还要根据《关于进一步推进城镇供热体制改革的意见》的具体要求进行检查，并把检查结果公开通报，希望大家抓紧工作，做出部署，来推进这项工作。 　　谢谢大家！