转变城市发展理念 综合破解“水”问题

国务院办公厅近日印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了推进海绵城市建设的工作目标和基本原则，从加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织落实四个方面提出具体措施，吹响了全面推进海绵城市建设的号角。住房城乡建设部城市建设司负责人、业内专家学者就《指导意见》的发布背景、内容进行了权威解读。

　　最大限度减少开发对环境的影响

　　住房城乡建设部城市建设司负责人

我国正处在城镇化快速发展时期，城市建设取得显著成就，同时也存在开发强度高、硬质铺装多等问题，改变了城市原有自然生态本底和水文特征，70%以上的降雨形成径流，城市“大雨必涝、雨后即旱”，带来水生态恶化、水资源紧缺、水环境污染、水安全缺乏保障等问题，严重影响了群众生产生活和城市有序运行。

发达国家也曾出现过类似情况，通过及时调整城市规划建设理念，实施低影响开发模式、可持续排水管理、水敏感城市设计等，合理控制雨水径流，有效解决了上述问题。

海绵城市，就是充分发挥原始地形地貌对降雨的积存作用，充分发挥自然下垫面和生态本底对雨水的渗透作用，充分发挥植被、土壤、湿地等对水质的自然净化作用，使城市像“海绵”一样，对雨水具有吸收和释放功能，能够弹性地适应环境变化和应对自然灾害。

党中央、国务院高度重视海绵城市建设。按照国务院的部署，住房城乡建设部出台了《海绵城市建设技术指南》，举办了全国海绵城市建设培训班，会同财政部、水利部选择16个城市开展了试点。各地积极响应，目前已有130多个城市制订了海绵城市建设方案，江苏、安徽、辽宁等省还印发了指导意见，在全省推进海绵城市建设。《指导意见》就推进海绵城市建设提出总体要求，并从加强规划引领、统筹有序建设、完善支持政策、抓好组织实施四个方面提出具体措施。其中明确，通过海绵城市建设，综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施，最大限度地减少城市开发建设对生态环境的影响，将70%的降雨就地消纳和利用。到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。《指导意见》的发布，吹响了全面推进海绵城市建设的号角。

　　海绵城市建设常态化长期化

　　中国城市规划设计研究院城镇水务与工程研究分院院长 张全

海绵城市建设的指标中，最为核心的是年径流总量控制率以及其所对应的24小时降雨量。《指导意见》提出“将70%的降雨就地消纳和利用”。70%是指多年平均径流总量控制率，由于不同城市的降雨特征不同，其所对应的24小时降雨量也就不同，如哈尔滨是12.7毫米、北京是19.4毫米、海口则是33.1毫米。美国正在推行绿色基础设施建设，许多城市提出了通过绿色基础设施消纳降雨的指标，指标数值与《指导意见》提出的70%年径流总量控制率基本相同。

海绵城市在我国还是比较新的概念，大力推进海绵城市建设，要规划先行，要将海绵城市建设理念和要求系统地融入到城市总体规划、控制性详细规划和各相关专项规划。这是将海绵城市的建设常态化、长期化，避免“运动化”、“突击化”的关键，也是体现海绵城市建设的科学性、合理性和可操作性的要求。

在城市总体规划的编制中，要确定海绵城市建设的目标和指标，选择城市建设用地要避开河湖、坑塘、沟渠和一些低洼地；在城市控制性详细规划的编制中，要将海绵城市的建设指标尤其是年径流总量控制率落实到具体地块。《指导意见》提出“建立区域雨水排放管理制度”，十分必要，可确保在具体落实时将年径流总量控制率等刚性指标层层传递到建设项目。

除了科学编制规划外，还需要严格实施规划。尤其是城市“一书两证”的发放，要明确将雨水收集利用、透水面积比例和蓝线保护等海绵城市建设要求纳入许可证的发放，以确保开发建设前后城市降雨的水文特征基本保持不变。海绵城市建设成效，在很大程度上取决于施工过程，因此在施工许可、竣工验收等环节，也要重点审查相关内容。

　　新区老区建设因地制宜

　　住房城乡建设部城乡规划中心副主任 邢海峰

不同地区的城市以及城市中的不同地段，地质、土壤、水文等自然条件和建设现状、拆迁难易、造价高低等社会经济条件有很大差异，在确定海绵城市建设方案和措施时，要因地制宜，从实际出发，分类对待。

城市新区应以目标为导向。城市新区、各类园区、开发区，由于现状制约条件较少，可以按照海绵城市建设的理想目标，制订海绵城市规划建设指标体系，将海绵城市建设的理念和目标要求系统地纳入规划，将雨水年径流总量控制率作为刚性约束指标，并建立区域雨水排放管理制度。具体规划和工程实践中，要将海绵城市的建设技术和方法运用到场地规划设计、工程设计和工程项目建设，政府相关部门要加强规划建设管控，最终全面落实海绵城市建设的目标要求。

老城区改造应以问题为导向。应从经济承受能力、轻重缓急、资金利用效率、建设时序和社会影响等方面综合评估，避免不分轻重地全面开建。对老城区要避免盲目全面翻挖，应以解决城市内涝、雨水收集利用、黑臭水体治理为突破口，结合城镇棚户区和城乡危房改造、老旧小区有机更新等工作同步推进，逐步消除老城区常见的“一雨就涝、污水横流”的顽疾。如，在棚户区改造过程中，可利用海绵城市建设的理念和技术，在小区内通过微地形设计，缓解内涝，美化环境；对既有建筑因地制宜采取屋顶绿化、在楼前屋后绿地内建设雨水调蓄与收集利用设施等方式，提高雨水积存和蓄滞能力。

抓好五大领域建设

中国建筑设计院院长 文兵

在海绵城市建设中，要抓好有序推进海绵型建筑与小区、海绵型道路与广场、排水与调蓄设施、海绵型公园与绿地、水系保护与生态修复五大领域的建设。

推广海绵型建筑与小区。因地制宜采取屋顶绿化、雨水调蓄与收集利用、微地形景观水体、透水铺装等措施，提高建筑与小区的雨水积存和蓄滞能力。

推进海绵型道路与广场建设。改变雨水快排、直排的传统做法，增强道路绿化带对雨水的消纳功能，在非机动车道、人行道、停车场、广场等扩大使用透水铺装，推行道路与广场雨水的收集、净化和利用，减轻对市政排水系统的压力，有效控制径流污染。

加快排水与调蓄设施建设。大力推进城市排水防涝设施的达标建设，加快改造和消除城市易涝点；实施雨污分流，控制初期雨水径流污染，排入自然水体的雨水须经过岸线净化；加快建设和改造沿岸截流干管，控制渗漏和合流制污水溢流污染。结合雨水利用、排水防涝、黑臭水体治理等要求，科学布局建设“绿色”与“灰色”雨水调蓄设施。

推广海绵型公园和绿地。通过建设雨水花园、人工湿地、多功能调蓄水体或多功能蓄渗绿地等措施，增强公园和绿地系统的城市“海绵体”功能，消纳自身雨水，并为蓄滞周边区域雨水提供空间。

加强水系保护与生态修复。加强对城市坑塘、河湖、湿地等水体自然形态的保护和恢复，禁止填湖造地、截弯取直、河道硬化等破坏水生态环境的建设行为。恢复和保护河湖水系的自然连通，构建城市良性水循环系统，逐步改善水环境质量。加强河道系统整治，因势利导改造渠化河道，重塑健康自然的弯曲河岸线，恢复自然深潭浅滩和泛洪漫滩，实施生态修复，营造多样性生物生存环境。