PPP模式的重庆探索：巧用社会资本架设“便民桥”

中国共产党十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，旨在通过政府和企业间的公私合作模式，调动社会非公共资本，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式，形成社会公共基础设施项目的自我发展能力。2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，着力推动政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership，称“PPP模式”），力求拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式。2014年12月，国家发改委颁布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，财政部随后正式颁发《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》。2014年12月，财政部第一批PPP示范项目正式公布，彰显了国家推动PPP模式方面的决心和力度。

国家层面对PPP模式的战略性定位和自上而下的大力推动，引起了各级地方政府和社会各界的积极实践。在重庆市委、市政府的坚强领导下，重庆市城乡建设委员会努力作出有益的探索，在桥梁等城市基础设施建设中积极推动PPP模式，趟出了一条新路。

家住江北龙湖春森彼岸的王兴因为公司在嘉陵江对岸的渝中区中山四路，由于到公司的必经之路渝澳大桥和黄花园大桥的堵车情况较为严重，他每天都得早早出发。然而，王兴的这种困扰将有望在2018年得到解决。2015年5月7日，重庆市城乡建设委员会提交的曾家岩嘉陵江大桥PPP项目实施方案获重庆市政府第90次常务会议审批通过，将于近期进行公开招标。

近年来，重庆主城一直在向北拓展，由于人流物流量越来越大，连接渝中半岛和江北区域现有的黄花园大桥、渝澳大桥、嘉陵江大桥、嘉华大桥4座桥梁的高峰小时交通量已经达到35583辆，处于过饱和状态，每到上下班高峰都堵塞严重，其平均拥堵时长达到9小时。

为缓解这一南北向交通堵塞难题，重庆计划修建曾家岩嘉陵江大桥。据负责本项目方案设计的重庆市市政设计研究院相关负责人介绍，重庆曾家岩嘉陵江大桥位于重庆市主城区兴盛大道南延伸段上，为贯穿渝北区、江北区至渝中区，快捷通往南岸区的南北向城市主干道。曾家岩嘉陵江大桥工程南北引道沿轨道十号线布线，线路全长5.51公里，为城市主干路，双向6车道，设计车速40公里/小时，将在现有两条南北大通道之间形成第三条大通道，预计分流重庆现有两条南北大通道25%的交通量，减少拥堵时长约1小时，从而缓解江北红旗河沟、建新南北路、观音桥商圈和渝中区上清寺、两路口、黄花园、菜园坝等区

据曾家岩嘉陵江大桥PPP实施方案的起草人、重庆大学建设经济与管理中心PPP研究所所长钟韵博士介绍，重庆曾家岩嘉陵江大桥项目（以下简称“本项目”）采用PPP模式，由重庆市人民政府指定重庆市城市建设投资（集团）有限公司（以下简称“重庆城投公司”）代表重庆市政府与中标的社会资本（或企业联合体，以下统称“社会资本”）签订股权投资协议，组建SPV项目公司，暂定名“曾家岩嘉陵江大桥项目有限公司”。项目公司具体负责设计、建设、融资、运营和移交全过程管理。

项目总投资约33亿元，资金来源为项目资本金和债务资金，其中项目资本金不低于40%，约13亿元；债务资金60%，约20亿元。项目公司政府方占股10%，社会资本方占股90%。建设期政府总出资额约为1.3亿元，资金来源为重庆市级财政资金。在政府和社会资本合资成立项目公司后，本项目所形成的固定资产划归项目公司所有，并享有运期内的收益权。特许运营期结束后，重庆曾家岩嘉陵江大桥项目资产由项目公司无偿移交给重庆市城乡建设委员会指定国有公司。

项目合同为核心维护各方权责利

目前我国PPP法律制度体系尚未完善，公用事业、交通设施等定价机制均处于动态调整中，存在不可预期的动态变化。合同中既要充分考虑全生命周期内的实际需求，保证合同内容完整性和相对稳定性，也要合理设置关于合同条款变更（如期限、内容、主体变更等）的调整机制、重新谈判触发机制及争端解决机制。

本项目的合同体系主要包括框架协议、PPP项目合同、股东协议、融资合同、工程承包合同、运营服务合同和保险合同等。以下三份是最核心的法律文件：重庆市政府授权重庆市城乡建设委员会与社会资本方签订《重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目PPP框架协议》；重庆市政府指定重庆市城投公司与社会资本方签订《重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目有限公司章程和股东协议》；重庆市政府授权重庆市城乡建设委员会与项目公司签订《重庆市曾家岩嘉陵江大桥项目PPP项目合同》。《PPP框架协议》主要约定甲方享有对整个项目的监督、检查、知情的权利，同时负有完成拆迁、办理审批、提供国有建设用地划拨使用权、协助办理各种证照及审批的义务。乙方主要权利是获得投资收益，乙方的主要义务是投融资义务、组建项目公司、做好相应前期工作的义务。《股东协议》主要对出资比例、注册资本、出资计划、经营范围、违约责任进行明确，约束协议双方履行，使得PPP项目得以实施。《PPP项目合同》主要约定项目公司运营期间的义务、标准、养护、经营转让的限制、违约责任等内容。通过本合同的约定，可以促使项目公司和社会资本方更好地维护曾家岩嘉陵江大桥项目良好运行，方便市民出行，维护公共利益和安全，同时通过对项目公司经营权转让的限制，约束社会资本方全程履约，防止社会资本的短期套现行为。

合理确定运营期政府社资达双赢

本项目建设期为3年，运营期为20年，由社会资本承担项目设计、投资、融资、建设、运营工作。项目的全过程管理交由社会资本，能更好地挖掘社会资本在设计、建造和运营的优势，促使社会资本在设计与建造时提高项目的设计品质和建设质量。从社会资本的角度看，实现了债权投资到股权投资的变化，资金回收风险降低，利润要求也相应降低。政府通过使用量并设置明确的付费标准，将项目后期运营收入内化为社会资本的主营业务，促使企业自发进行服务质量管理，可有效地降低项目全寿命周期成本。

运营期为20年是该PPP项目的优点。对政府而言，20年的运营期将短期的债务增量转化为未来多年的财政支出责任，降低了短期内支出压力，可平滑年度间财政支出波动。将政府购买服务支出纳入同级政府预算，并在中长期财政规划中予以统筹考虑，有利于财政收支平衡的可持续性和提升政府的当期偿付能力。此外，一般道桥的大修期为13年 15年左右，将运营期定为20年，在一次大修过后，项目移交政府管理，社会资本分担一次大修的风险。对于社会资本而言，经过大量的分析测算，运营期为20年时，可实现政府支付责任与社会资本收益的最优均衡点。

变“约束”为“自发”按“量”提高积极性

事实上，非经营性项目市政基础设施主要采用政府购买服务的方式。政府购买服务的方式有三种。其一，可使用性付费，政府分期向项目公司支付项目可使用性（竣工验收合格的公共产品）的可用性服务费；其二，使用量付费，政府根据市政道路桥梁的车辆通行量，按量对社会资本进行付费；其三，绩效付费，政府根据绩效考核向社会资本支付运维绩效服务费。

本项目采用使用量付费，即按照曾家岩嘉陵江大桥断面的实际往返通行量和社会资本的中标票价，由市级财政以影子通行费的方式购买本项目的服务。

采用使用量付费时，社会资本为保证运营期内的车流量，在建造时运用工程动态质量管控，以减少在运营期内发生维修占道时流量的损失。同时，社会资本会在运营时投资设施与服务升级，更好地为使用者提供服务，从而提高社会资本的积极性，避免发生激励不足的情况。

根据对曾家岩嘉陵江大桥断面的往返日均流量科学预测，结合成本加合理利润原则，政府制定影子票价的投标上限。为将投资收益对交通流量预测的依赖程度降到最低，设定不同通行量区间的价格调整机制。社会资本方获得的影子通行费依赖于本项目建成后实际通行量，在不同的通行量下，制定了相应的调价机制，使得在通行量严重不足情况下，社会资本未来的收益风险处于可控范围内；通行量较大时，也不会出现暴利。

风险因素巧分配各施所长共承担

项目风险因素识别是项目成功的前提。重庆曾家岩嘉陵江大桥项目风险分配遵循分配优化、收益对等和风险可控原则。法律、政策和最低需求等风险由政府承担，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。社会资本应当承担一定风险，也不能把风险完全推给社会资本。

本项目中，政府分担如下风险：其一，拆迁风险。如：征地拆迁费用超出测算价时，由重庆市政府协调相关区政府出资解决。其二，地方审批风险。重庆曾家岩嘉陵江大桥项目由项目公司负责办理有关规划、可研、国土、设计、施工等所有前期手续报批。若因非社会资本原因导致审批延误，风险由政府承担。其三，政府变更工程规模和范围导致项目建设、维护成本增加，由政府方承担相应风险。其四，地方法律、法规、政策变化风险。发生地方政府可控的法规、政策变更导致项目发生额外费用或工期延误，项目公司有权向政府方索赔额外费用。其五，廉政风险。政府方派驻项目公司人员若因非社会资本原因导致廉政行为受到调查，风险由政府方承担。以上五种情况若因为政府原因发生工期延迟时，项目公司有权向政府方索赔因此导致的资金增加或要求运营期延期。

而社会资本承担如下风险：其一，融资风险。社会资本方承担其出资部分的全部风险。其二，设计、建设和运营风险。因设计质量原因或设计变更、建造施工技术不成熟、实际车流量与预测不符等风险由社会资本方承担。其三，环境保护风险。项目公司在项目的建设、运营和维护中因环保不达标所产生的损害、费用、损失，风险由社会资本方承担。其四，文物保护风险。项目公司应采取措施保护项目施工过程中发掘的文物、古迹等，并按照国家有关规定承担相应的费用。若在施工过程中发生损坏文物等问题，风险由社会资本方。

政府和社会资本合理共担如下风险：其一，涉及国家法律、政策风险。上级政府决策资产被征用，法律法规变更、监管体系调整等风险因素产生的损失，由双方共同承担。其二，交通流量变动风险。当交通流量超过基准流量区间时，在中标费率基础上按约定标准计价；当交通流量低于基准流量区间时，在中标费率基础上按约定标准补贴。其三，贷款利率变动风险。运营期利率的变动会直接影响项目财务费用，在价格调整机制上对利率变化加以价格调整。其四，不可抗力风险。发生不可抗力事件影响到项目的执行，有关的进度日期应相应延长，同时，政府支付相应补偿金，或调整影子通行费率，或相应延长特许运营期。

对政府和社会资本风险承担能力进行合理分担，由最有能力承担该风险的一方承担该风险，约定分担方写入合同，对风险进行有效规避、降低项目的风险，具有重要的社会、经济效益。

公开选择合作方资格预审严把关

考虑项目涉及投资、融资、建设、运营管理及维护等综合需求，项目对企业技术及经验要求较高，一家社会资本很难满足全部需求，故允许联合体投标。本项目采用公开招标方式选择社会资本。招标前进行资格预审,对社会资本的资格进行严格的资格限制，以保证项目的顺利实施。

“三位一体”行监管公共利益有保障

本项目建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。

重庆市城乡建设委员会作为《框架协议》、《PPP项目合同》的签订一方，以合同当事人的身份监督社会资本方及项目公司履约。重庆市财政局派驻人员作为项目公司董事、监事，以公司董事、监事身份监督项目公司的履约情况及财务状况。重庆城投公司作为项目公司的股东，以股东身份监督项目公司的履约情况及全项目建设、运营状况，并行使特别否决权。

重庆曾家岩嘉陵江大桥项目前期应按照重庆市“五段式”并联审批制度，接受发改、规划、国土、建设等行政主管部门的审批监管。建设期接受建设行政主管部门对工程质量、安全等方面的行政监管。运营期接受市政、交管等部门对项目维护管理、交通管理等方面的行政监管。除上述行政监管事项外，重庆曾家岩嘉陵江大桥项目还接受财政部门的跟踪审计。

社会监督的主体为政府和社会资本以外的第三方及社会公众。重庆曾家岩嘉陵江大桥项目前期、建设期、运营期，重庆市城乡建设委员会将委托第三方评估机构对本项目的进度、投资、运营状况及影子通行费支付情况进行评估，定期在媒体公布，自觉接受社会监督。

本项目实施方案在交易结构、合同结构、运作方式、风险分担、采购方式、监管架构等方面都作了较为细致的设计，有不少独到之处，对重庆市乃至全国的PPP项目是一种非常有益的探索与实践。

在财政部、国家发改委等国家相关部委的支持下，在重庆市委、市政府的坚强领导下，在重庆市城乡建设委员会等职能部门的积极推动下，重庆在城市基础设施建设中正实施着PPP模式，重庆的城市基础设施也将在PPP模式的助推下步入快车道。

2015年7月27日，重庆市集中签约1300亿元的PPP项目。重庆市长黄奇帆称，重庆到2020年由政府导向的城市基础设施项目投资18000亿元，其中8000亿元以PPP模式实施，也就是从2015年到2020年的6年期间，平均每年有1300亿元的PPP项目推出。重庆将有条不紊地将计划付诸实施。