建造一座幸福的城——老区延安的棚改故事

如果一座城，一边是高楼林立、车水马龙，一边是棚户连片、泥泞难行，那么这座城一定与幸福无关。在革命圣地延安，由于地理条件所限，城市建设用地紧张，山居群众生活极为不便。同时，城区的多处革命旧址也由于违规侵占用地而遭到破坏。如何把延安建设成为一座美丽的城市？如何成就一城人民的幸福？记者带着这些问题来到延安,探访其城改“中疏外扩”的目标如何实现。

延安，古称延州，各朝历代均在这里设过郡、州、府，有着丰富的历史文化遗产。中国共产党党中央在这里生活战斗了13年，诞生了伟大的毛泽东思想，留下了大量的革命旧址。为了建设一座美丽的延安城，2011年延安市提出“中疏外扩、上山建城”的发展战略，2012年正式启动了覆盖全城的棚户区改造工作。短短两年多的时间，延安新区建设工作突飞猛进，老城区的改造也已经使10万人告别了曾经的“蜗居”，开启了他们全新的幸福生活。

▲三山两河间的“狭谷”求生

延安是一座典型的河谷型城市，这种类型的城市最大特点就是地形条件局促，城市建设用地紧张。打开延安地图能看到，该市有90%以上的区域处在丘陵和沟壑中，城市的脉络只能沿着“三山两河”（宝塔山、清凉山、凤凰山和延河、南川河）形成的狭长河谷地带延伸。延安市区的3条主川道呈射线发散，其中地形最为宽阔的东川最宽处也不足1公里，长度却超过了20公里，地形更为狭长的南川，最宽处只有200米，只有两三条马路的宽度，地形之局促可见一斑。

随着城市化进程的不断加快，延安城区人口也越聚越多，目前市区36平方公里的土地上容纳了近50万人口，人均建设用地仅为72平方米，远低于国家的标准，从根本上制约了城区规模的扩展和市政建设。以交通为例，逼仄的城市道路使得延安市区多处实行交通单行管制，时常有外地游客感慨：“在延安驾车太痛苦了，车跑的不如蜗牛快。”

与此同时，由于陕北地区特殊的发展历史和人文环境，历代的山体窑居村落多是靠山切坡自发而建，有一半以上的人口住在山体或沟道中，建筑布局分散、规格不一，市政基础设施严重欠缺。更为严重的是，时有发生的地质灾害直接威胁着山体居民的生命财产安全。2013年夏季发生的暴雨灾害就导致山体窑洞房屋大量坍塌或成为危窑危房，给山体居民造成了巨大的损失。

拥挤杂乱的环境对延安革命圣地的形象也带来了负面影响，散落各处的革命旧址不断被周边用地违规侵占、蚕食。据了解，延安市共有445处革命旧址，其中城区占168处，而这些曾经的圣地旧址几乎都被城市的高楼大厦所淹没。

因此，狭隘的川道成为限制延安市阔步前行的最大桎梏，延安在新时期城市发展与布局的进程中面临了从未有过的瓶颈。加快棚户区改造、疏解建筑密度、完善城市功能等工作迫在眉睫。

▲吹响城市“突围”的集结号

2011年12月，延安市第四次党代会召开，延安市委、市政府在会上明确提出延安的城市定位为“中国革命圣地、历史文化名城、优秀旅游城市”，并确定实施“中疏外扩、上山建城”战略，把行政中心迁移到新区，疏减老城区密度，精心保护革命旧址。2012年10月25日，延安市成立了延安市城区改造领导小组和城区改造指挥部，下设办公室及东城区、北城区、南城区三个片区指挥部，正式启动了以实施棚户区改造为核心的城区改造工作。延安市城区改造突围之战的集结号就此吹响。

“通过认真调研，我们明确了科学的棚户区改造总体思路。按照规划引领、成片推进、分步实施和核心区多拆少建、景区周边只拆不建的原则，力求实现拆迁安置平衡、建设资金平衡，提升城市品位和居民生活质量，积极稳妥地推进城区改造。”延安市副市长薛海涛告诉记者，延安市计划投资400亿元以上，实施六大工程，基本完成城区改造工作，实现展示古城风貌、突显圣地氛围、完善城市功能、优化人居环境的总体目标，努力建设全国人民心目中的延安。

在城市总体规划的基础上，延安市城改办紧扣“中疏”主线，围绕“片区改造、古城展示、景区提升、生态建设、功能完善”这五个方面，认真编制了城区改造与景区提升的建设规划，使老城区成为城市文化、居民生活、旅游服务的核心区，东川成为新文化艺术和高端商业聚集区，杜甫川成为绿色生态休闲景观区，西北川成为红色文化风貌游览区，七里铺和南川成为门户活力新城区。另外，他们还编制了居民下山山体综合整治和河道景观建设规划，使山体、河道成为城市集步道、绿地、景观、服务为一体的游憩带。

从立项到队伍建设再到规划出炉，延安的城区改造就这样开始了。老区人有老区人的倔强，黄土地养大的延安人做起事来实实在在，延安精神中“自力更生、艰苦奋斗”的核心内涵在此也被演绎得淋漓尽致。

▲“上山”拓土“下山”安居

说起延安市的城市发展工作，最大的特色莫过于“居民下山”项目和“上山建城”项目。这一“上”一“下”的两大工程，不仅为城市发展拓展了更大的空间，更是为延安市百姓谋得了安居乐业的福祉。

据介绍，实施山体居民下山工程，就是用5～8年时间，有计划、有步骤、有组织地对延安主城区以宝塔山、清凉山、凤凰山3大山体为主的3万多户居民进行搬迁安置，恢复山体绿化，增加山体步道和游乐设施的系统工程。这次山体居民下山是延安有史以来规模最大、人口最多、影响最深的移民行动，其政治影响、社会意义不言而喻。

为此，在山体居民下山工程中，延安市、区两级政府都将居民安置作为第一要务，坚持“面对现实、尊重历史，因地制宜、就近安置，顺应民意、统筹安排”的原则，合理制定补偿安置政策，采取“有产权有补有安，无产权只补不安”的措施。通过“保留改造一部分、货币补偿一部分、安置保障一部分、开发返还一部分、自谋出路一部分”的“五个一”办法，确保山体居民搬得下、安得稳、住得好、得实惠、能幸福。

原清凉山黑龙沟的住户艾大姐就是“居民下山”工程的受益者。她告诉记者，因为山上居住条件差，自己几年前已经在山下购置了新房，原本山上的几孔窑洞一年租金没几个钱，没想到这次对产权户的赔偿政策特别好。她说：“国家想的周到，我对补偿政策也特别满意，货币安置用钱自由，房子能自己挑着买，心里挺知足。”

截至目前，11个居民下山项目的实施，使6万多像艾大姐一样的老百姓告别了困扰祖祖辈辈的行路难、吃水难、就业、就医、就学难等难题，告别了危窑危房和脏乱差的居住环境，住进了宽敞明亮的新社区，享受到了公共服务设施的便利。不仅如此，主城区周围山坡上脏乱差的环境不见了，取而代之的是全部绿化的山坡、崭新的步道亭台和花园，曾经的黄土坡都已变成城市一道道亮丽的风景线。

如果说“居民下山”是将山上的棚户区住户迁至城中安居，那么“上山建城”则是通过削山造地的形式为延安的市区扩张提供新的落脚点。

延安新区按照“依托老城、沿川展开、整流域治理”的原则，确定了3个片区，规划控制面积78.5平方公里，平山造地后可建设用地约45平方公里、规划人口40万。在充分论证规划的基础上，国土资源部、国家林业局、陕西省政府及相关部门先后为延安市颁发了“13张通行证”，为“上山建城”项目保驾护航。国土资源部还将延安新区列为低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点，并被科技部列为国家科技支撑计划科研课题。

如今的延安新区，各项工程都正在稳步推进：杜家沟、杨家岭、尹家沟、核桃树塔新老城连接线建成通车。市政服务中心大楼主体已经封顶。新区第一高级中学、第一中学、北京实验二小延安分校3所学校现已全部封顶。上万套保障性住房和商品房建设已进入主体施工阶段，2015年底将有部分交付入住。医院、公园、广场、延安大剧院等公共服务设施全面开工，绿化及城市景观工程建设框架已初步形成。已经初见规模的延安新区，让延安人不禁感叹，唱了几十年的“万丈高楼平地起，蟠龙卧虎高山顶”，如今就要成为现实。

延安老城与延安新区，一个回归传统、承载历史，将成为人们汲取革命精神的源泉；一个时尚现代、发达超前，将实现圣地人民追求美好幸福生活的梦想。二者相辅相成，相得益彰，在城区改造方面实现了完美融合。

不管是“居民下山”还是“上山建城”，都属于延安大规模的城市改革，这种超前的规划思路奠定了延安城市发展的方向，缓解了老城压力，改善了延安的人居环境和城市品位。这场改革对延安的棚改、城改都具有重要的历史意义。

▲晓之以理动之以情 政策到位流程透明

参与过棚改工作的人都知道，棚户区改造工作最难的一个环节就是房屋征收，每一栋房屋征收工作的成功与否都直接关系着该棚改项目的实施结果。据了解，从2012年至今，延安市共实施改造3.3万户，动迁10万多人，征收房屋面积119万多平方米，却从来没有一户百姓上访，这都得益于延安市实施的阳光征收政策。

延安市始终把以人为本作为棚户区改造工作的出发点和落脚点，坚持基本政策、补助标准、房源情况、申购程序、工作流程与评估等全面公开，保障群众的知情权，通过政策咨询、入户动员、发放宣传册等方式答疑解惑，最终制定了公平合理的征收补偿安置方案，真正做到政策到位、阳光作业、惠及百姓。

今年74岁的徐庆林是个老司机，他这大半辈子搬过四次家，只有这一次让他最省心。“我1960年从汉中到延安煤炭运输公司工作一直租房住，1995年买下七里铺单位盖的这个房子。以前搬家次数多操心多，但是这次不一样，啥都有标准，该赔的都赔了，搬家钱、租房钱都是政府出的，回迁碰到的多是曾经住在一个楼的老邻居，感觉特别方便。”

“为了规范房屋征收与补偿活动，保障被征收人的合法权益，延安市政府专门出台了《关于市区国有土地上房屋征收与补偿管理指导意见》，我们所有的征收活动都严格依此执行。比如，《意见》强调要‘以市场评估价格进行征收与补偿’，我们就让被征收对象自主选择评估机构，然后根据评估结果，对该补的建筑面积、附属设施、装饰装修全部予以补偿。足额到位的补偿，维护了群众的合法利益，是征收和安置工作顺利进行的保障。”延安市南城区改造指挥部征收安置科科长张杰说。

家住烟囱沟的贺清亮家有4间平房，在当地开小卖部已经有20多年了，这次城改面临着家中房屋的征收，由于有三个儿子，他选择了货币补偿的方式。“我这几间平房政府按照3800元/平方米给赔偿的，另外，因为我家开商店政府还给了额外300元/平方米的补助，我对这个价钱满意。等拿上这笔钱和娃娃们商量怎样用。”贺清亮微笑着说。

在充分尊重民愿的基础上，延安市通过利用社会房源、货币安置和安置房建设等多种途径灵活安置，特别是通过对选择货币补偿的被征收人按房屋补偿费20%奖励的措施，在鼓励群众选择货币化安置上取得新突破，选择货币补偿居民所占比例达到60%以上，这种补偿方式方便了群众，加快了征收进度，盘活了房市。