我国房改向何处去

两年来，我这个曾经参加和长期关注我国房改的老人，连续发表了十几篇文章。文章内容主要是反省我们（均包括我自己在内）在房改过程中宣传过的不当理念下出的“昏招”和走过的弯路。在回眸历史经验教训的基础上，我对深化我国房改需要梳理的若干问题，提出以下思考和供大家研讨的意见。

一是我国房改的总目标

建立住房制度的总目标，是为了解决好广大居民的住房问题。这人人都听得懂。可是我们在房改进程中，却一直没有鲜明地讲清楚这个问题。

1996年联合国召开人居大会的宣言中，提出了“人人享有适当住房”的总目标，要求各国派出副总理级别的领导干部参会（我国是邹家华副总理参会），并在大会宣言上签字对实现总目标作出庄严承诺。后来，党和政府又提出了“住有所居”的总目标，与联合国的提法属于同义语。既然作了承诺并提出同义语的口号，就应在我国大力实行，但遗憾的是，我国在其后发布的房改文件中，却没有提及这个重大问题。

从房改的经验教训中认识到，必须把“人人享有适当住房”亦即“住有所居”定为我国房改要实现的总目标。近期的具体目标则是，要让中低收入者中的中中和中下群体，都能买（租，下同）得起和买得到保障房。明确了总目标，才不会左右摇摆而保证房改的健康发展。如果有人要问，“中国房改向何处去？”回答就是：为实现“人人享有适当住房”的总目标而奋勇前行。

二是我国房改要推行的住房制度

1998年，国务院发出23号文，决定在我国推行在许多其他国家行之有效的现代住房制度。其主要内容应是：从政府不管转为政府要管住房问题，对居民有区别地提供保障房或商品房，即住房分类供应制度。23号文结合我国实际，提出的具体办法是：对高收入者供应商品住房；对中低收入者供应保障住房（当时取名为经济适用住房）；对最低收入者供应廉租屋。

英国在上世纪初改行现代住房制度，正面对着“住房灾难”的困难。依靠新制度“政府管住房”这一巨大力量，他们只用了不到20年的时间，就达到了居者有其屋的要求，并作了法律规定。美国在1930年改行现代住房制度，汲取英国大包大揽的教训而实行分类供应，只用了几年时间做到了中央政府下拨住房保障资金全部到位，当即宣布全面实现了新制度的要求。新加坡在上世纪60年代改行现代住房制度，当时还处于政府和人民都比较贫弱的景况。由于他们能够“取英美之长，走自已的路”，紧抓大比重建设供应中低收入者保障房这个关键环节，终于在上世纪90年代，做到了所有中低收入者都买得到和买得起相应的保障房。这些国家的经验可以证明，23号文决定推行住房分类供应制度，是在我国实现总目标惟一正确的选择。

三是“二次房改”还是“深化房改”

有人认为，要在总结经验教训的基础上，制定一套适合国情的住房法律或法规，从此迈开“二次房改”的新步伐。我认为，无论重新制定抑或补充修订住房法律或法规，仍应以推行23号文提出的住房分类供应制度为主。既然住房制度的基本内容没有改，就不是“二次房改”而是“深化房改”。

四是推行新制度的关键

既然要分类供应住房，首先就得弄清楚各类居民的比重。这里，我提出一个不成熟的建议（最后需由政府组织精细的统计和研讨来作出科学分类），即城镇各类居民占居民总数的比重，高收入者为15%、中低收入者为80%、最低收入者为5%。以上分类说明，我国的中低收入者和最低收入者占了居民总数的85%。而我国的中低收入者在世界各国人民的收入中，亦属于偏低的范畴。他们只有依靠政府提供适度的社会保障，才能解决好自己的住房问题。因此，大比重地建设供应保障房，是深化房改、实现总目标的关键。

从我国人多地少以及需要保障房的居民人数巨大的实际出发、为了大比重建设保障房顺利进行，要确定以下政策：在一段时间内每年建设的住房总量中，保障房要占70%~85%的比重；每户居民只能拥有一套保障房；所有的保障房都是共有产权房，纳入保障房机制内运行，以防止保障房流失；保障房的套型面积为50~125平方米，其中50~90平方米套型的保障房要占70%以上，廉租屋的套型面积不得超过50平方米；保障房的出售价（含租金）和回购价由城市政府确定，每年公布一次，以保持充分的透明度。

五是为何前些年我国房改进度迟缓

从20世纪初开始，许多国家陆续地实行“房改”。其基本点是：摒弃旧的住房商品化制度，转为政府介入、社会保障住房与商品房有机结合的现代住房制度。

我国的问题出在，“23号文既确定推行住房分类供应制度，又确定以住房商品化为指导思想”，因而各地执行新制度或者住房商品化老制度斱没有错。从200年到2007年，我国每年建设的保障房占总建房量的比重只有5%左右，而90%以上都是商品房，实际上走的是住房商品化的老路。这条老路不可避免地迅即产生许多突出问题。从2003年开始，我国政府连续发出8个以解决突出问题为主的宏观调控文件，但没有文件提出要解决走老路这个关键问题，因而很难解决各种突出问题。这些年产生的问题（如房价）渐渐突出，已给今后深化房改制造了许多严重的困难。走老路造成数量巨大的中中、中下群体“住房难”，正在逐步形成严峻的社会问题。由于住房具有极强的社会性，我们应该加深认识：深化房改实现总目标，必是建成幸福和谐社会的重要组成部分。

从2008年开始，我国增加了保障房的建设数量，而且推出了好几种保障房。虽然在增加保障房种类方面给力了，但因困难太多，因而在增加保障房数量上却不够给力。预计到今年底，保障房只能覆盖居民总数的20%左右。因此，不仅要提高大比重建设保障房重要性的认识，更重要的是，要在克服困难、加快进度方面给足实力。

六是大比重建设保障房是否超过政府负担能力

上世纪初，英国在世界上推行现代住房制度，因缺乏经验，采取了对全体居民大包大揽的公房低租金办法。其优点是，政府加大了投入就能很快见效，因而较快地实现了居者有其屋的要求。其缺点是，公房越多，政府负担越重的问题逐步显露，并于1936年和1980年开展了两次以解决政府负担过重为主题的改革。美国1930年改行新制度时，汲取了英国的教训，把大包大揽改为“该多补的多补，该少补的少补，不该补的不补”的住房分类供应制度。新加坡汲取了英国政府介入发挥巨大作用之所长，决定由政府直接组织政府组屋（即保障房）的建设供应，同时弃英国大包大揽之所短而实行与美国有所不同的住房分类供应。他们将政府组屋分为：50~70平方米套型的组屋，单价低，政府有补贴；70~90平方米套型的组屋，单价适中，政府不补；90平方米以上套型的组屋，单价较高，政府有赚。全部组屋总体算下来，政府略有盈余。因而，他们坚持大比重建设保障房却没有增加政府负担。廉租屋由政府负担，但只占总房量的5%，而且主要是42平方米的小套型，政府负担不算重。

新加坡让中低收入者的中下群体买得起保障房还有一条重要原因是，开始房改的上世纪60年代，其国家和居民都比较贫弱，房价也低。他们就以这个低房价为保障房的起点，坚持30年房价年平均涨幅1%~2%，直至上世纪90年代，每套50和60平方米组屋售价为6万和7万新元，让中下群体买得起。回头看我国，如果从开始就大比重建设保障房并严格控制房价年涨幅，如今保障房价格仍会维持较低水平，房价低，做到大比重建设保障房政府略有盈余和中下群体买得起房就不是难事。遗憾的是，这些年走了老路，房价飞涨，既丧失了维持保障房低房价的大好时机，又增加了今后大比重建设保障房减轻政府负担的困难。好在这些年建安成本涨幅远低于房价涨幅，抓住这一有利条件加上群策群力想办法，我们还有条件在建设保障房减轻政府负担方面作出成绩。

七是要坚持不懈打造比较富裕的中低收入群体

要让中低收入群体买得起房，必须两手抓。一要提供价格低廉的保障房，二要不断提高中低收入群体的收入。前些年居民收入的提高，高收入者高于中低收入者，扩大了两极分化。这与社会主义的本质要求相悖。今后在发展经济基础上提高人民的收入，必须把提高中低收入群体的收入放在第一位，经过较长时间的不懈努力，打造一支比较富裕的、买得起相应保障房的中低收入群体。既是深化房改的需要，更是逐步缩小两极分化、实现国富民强的需要。

八是重视棚户区（含危房）改造和法制化问题

上世纪90年代，我曾在东北讲：“解放40多年了，这里还有一批日伪时期建设的、条件恶劣的棚户区仍在使用，令人十分心痛。有关政府以及我们这些从事住房工作的公务员，应为此深感内疚。听说哈尔滨市政府在深入调查的基础上，做出了对该市棚户区分期分批改造的计划，令人十分高兴。希望东北其他城市也能分期分批地做好本市棚户区的改造。”前些年，我又在一篇研讨保障房的文章中提出：建议将棚改房定为一种共有产权的保障房，纳入保障房机制运行。

住房是百年大计，“三分建设、七分维修保养”早已成为共识，但我们的执行很不尽人意。据了解，许多国家对住房的维修保养，包括定期小修大修、什么情况下需要改造、达到使用年限需要什么手续来确定应否拆除等，都做出法律规定而遵照执行。我曾率团出访参观某国一个建成十几年的住宅小区，由于刚做完大修，显得内外面貌焕然一新，使我们误认为这是一个建成不久的新区，深感建立住房维修保养法律之必要。今年，我国把棚改和危房改造作为一项重要内容列入了政府文件，是从实际出发的必要举措，但也暴露了这个问题的法律缺失。因此建议把建立健全住房维修保养法规，列为深化房改的内容。

还要指出，棚改和危房改造的受益对象，主要是住在这些住房内的居民。通过棚改和危房改造，还不可能较大幅度地新增保障房。我们当前工作的重中之重，应是大比重建设保障房以加快实现总目标的步伐，决不要因为抓棚改和危房改造而忽视了重中之重。

九是夯实保障房的资金保证

英、美、新等国发展保障房所需支助资金，均通过法律规定由中央政府负担，列入国家财政预算，经议会通过后下拨。

我国近年来已经将部分保障房资金列入国家预算，有了良好的开头，下一步需要夯实以下事项：一、由于这些年实施住房商品化丧失了大好时机，今后较长的时间内不可能做到建设中低收入保障房政府有盈余，加上廉租屋还需政府下拨所需资金。二、对发展保障房需由政府支助的资金，做出法律规定，以保证其不间断进行。三、所需下拨资金实行中央和地方政府共同负担，最好的办法是中央和省政府负责出资，城市政府负责免费供应土地，保障房建设需要减免的税费，原由哪级政府管就由哪级政府负责。四、要和实现总目标挂钩。先由人大通过在若干年内实现总目标的规划，经过科学计算出这些年实现规划需由政府拨出的资金，然后分年列入财政预算经人大通过下拨。五、上世纪末在房改进程中，曾提出过单位也应参加住房负担，因有人认为单位管住房就是单位“办社会”而予以反对而作罢。这些年的事实是，许多单位找出种种理由或对策仍然在管本单位的住房，还有不少单位通过城市政府同意，利用本单位的空地兴建经济适用住房分给本单位缺房（含新增）职工。有人认为，在当前仍有大量居民“住房难”的情况下，让有能力的单位为增建保障房出力，应是有利无害的事，宜疏不宜堵。这个存在分歧意见的问题，需在深化房改的文件中作出明确规定。

总而言之，在国民经济总盘子中，需由政府负担的保障房支助资金，只占较小的比重。而把它法制化，每年都列入政府财政预算足数下拨，对深化房改和加快实现总目标将产生巨大的作用。

十是下狠心解决土地财政问题

前些年，我国出现了地方特别是城市财政收入比重不断下降的问题，主要源于共享税的调整。这些年对几项重要共享税做的调整如下：增值税中央与地方的分成比例原为50:50，2001年调整为75:25。印花税原为50:50，1997年调整为80:20，2001年再次调整为94:6，2002年又一次调整为97:3。企业所得税原为40:60，后来调整为50:50，2003年再次调整为60:40。个人所得税，在1995~2001年为地方税，2002年调整为50:50，2003年再次调整为60:40。有人著文指出，全国的税收，中央拿走52%，省和自治区拿走28%，留给省辖市县只有20%（笔者未核对）。不少城市政府财政收入紧迫，很有可能成为缺少可持续发展能力的“吃饭政府”，只好在土地收入上狠下功夫。据了解，近些年许多大中城市的财政收入中，来自土地的收入普遍超过40%，还有不少超过一半，成了名副其实的土地财政。此事，世所罕见。在土地紧缺的我国，让城市政府在土地捞钱上狠下功夫很不应该，特别是土地财政是造成前些年房价飞涨的一条主要原因。据抽样调查，不少城市住房的价格组成中，土地竟占60%左右。如要大比重地建设保障房，因为保障房免收土地出让金，会使城市大幅度减少财政收入。如不采取妥善办法，城市政府很有可能站在深化房改的对立面。为此建议国务院下决心，将前些年上收的共享税，适度返回部分给城市（明文规定只给城市政府），使城市不依靠土地仍拥有可持续发展的能力；同时研究制定出一整套兼顾各方面利益并妥善解决矛盾的办法。

十一是给保障房建设以低息贷款

许多推行现代住房制度的国家都有一条共同经验，就是为建设供应保障房提供低息贷款。此建议在1997年就曾有原建设部领导提出过。而前些年，每年建设的商品房占总建房量超过90％，保障房只占百分之几，因而对保障房提供低息贷款的事无人再提。同时，银行对居民存款实行的是负利率，而对住房建设贷款则收取年利率为7%、短期贷款利息更高达12%，这是一种有悖于以人为本的举措。据抽样调查，一些住房项目的造价中，银行利息竟占了10%，成为房价高的组成部分。今后大比重建设保障房，并要让中中、中下收入群体买得起相应的保障房，对保障房建设供应提供低息贷款是一条很重要的举措。

十二是严禁乱收费

攺革开放以前，由于不以发展经济为中心，经济实力提升缓慢而只能过穷日子。特别是十年文革时期，全国城镇的建房量前五年每年1000多万平方米，后五年每年2000多万平方米，都少到令人难以相信的程度。到1978年统计全国城镇居民平均住房面积，竟低于1949年开国时的平均数。在那样艰苦的情况下如有人要向住房建设乱收费，必然会遭到千人唾、万人骂而行不通。而前些年推行住房商品化，房价飞涨，住房建设可以获得高额利润，成为相关部门和单位巧立名目、向它收取税费的“大肥肉”。资料显示，收费目录少的城市有70多种，而多的则超过100种。这也是推高房价的一项因素。对于建设保障房，即使是合理的税费也要酌情减免。因此，经过认真清理，坚决清除对保障房收取的不合理税费，将是深化房改必须做好的重要工作。

十三是充分发挥住房公积金的重要作用

住房公积金应在支持中中、中下群体买得起保障房中发挥重大作用；只有坚持不懈地做到中中、中下群体都买得到和买得起保障房并直接使用住房公积金而享受优惠，才能充分发挥住房公积金的重要作用。

□ 包宗华