安全设防乃城市地下管廊建设之重

2015年7月28日，李克强总理在国务院常务会议上说：“一场暴雨，就会引发市民们戏称的‘看海’现象，这还是在一些大城市。”为此要建设地下综合管廊，提高城市安全水平和城镇化发展质量，打造经济发展新动力。事实上，对于国务院研究制订的城市地下综合管廊建设的指导意见，今年住房和城乡建设部已印发《城市地下综合管廊工程规划编制指引》等相关标准规范。

从全国看，至少有近70个城市启动了地下综合管廊建设项目，“先地下，再建设”、“先规划，后建设”已形成共识。笔者认为，在全国地下管廊或地下空间大规模建设的同时，我们是否要从安全减灾及避免留下建设隐患入手，作些新的深入思考？切不可造成又一个一阵风式的“运动型”地下空间建设高潮，因为任何脱离自然地质与防灾规律的“欠科学”的建设，不仅不理性，还往往会铸成城市空间新的、更深重的灾难。

何为城市地下管廊综合建设的不安全问题？这里首先要从认知城市地下管线或称城市生命线系统的灾害风险说起。联合国经济和社会事务部（DESA）早在2011年版《世界城市化展望》中就指出：“21世纪以来，全球450多个人口在100万以上的城市中，有60%的人居住于暴露在至少一种以上灾害的高风险地区。其中不仅有自然灾害，还包括城镇化建设中面临的洪灾与沥涝、城市生命线系统供应不畅或事故等事件。”

在地下空间越来越成为城市战略空间的当下，我们要敏锐意识到在开发建设的不慎之中蕴藏着多重危机与风险。有统计表明，到2013年末，北京、上海的地下空间总面积均接近6000万平方米，其中北京的地下建筑面积仍以每年300万平方米的速度递增，中心城区地下建筑占全部建筑总规模8%左右，此数据还在猛增之中。再看地铁，截至去年上半年，全国已有28个城市开建地铁，运营总里程2024公里，今后每年平均建成线路达180公里。到2020年，北京地铁总长将超过560公里。对于地下空间建设中的隐患，10年前上海就正式提出危害城市空间安全的七大“新灾种”，其中地下空间名列第二。

作为初步归纳，地下空间存在的致灾风险有：火灾、水灾、恐怖袭击、地下空间犯罪、地下空间疏散难、污染及有毒化学品泄漏、供电故障、地下空间车祸等。同样，2003年版《安全奥运论》明确指出了北京面临的地下空间处理不慎会酿灾的危险性。特别要看到，近20年来城市的大面积、大规模、深层次开发，已使地下空间中各类风险事件的发生概率有上升的趋势：1993年上海虹口海底娱乐城失火，死11人；1999年广州地铁东山站的配电所故障失火，造成重大事故损失；2005年台风“麦莎”导致上海78处地下设施积水，直接损失过亿元；2009年12月上海地铁10号线发生两车相撞事故，线路瘫痪7小时，乘客被困两个多小时；2015年6月，在建的深圳地铁7号线发生坍塌事故，致死伤多人；2015年7月，北京地铁事故再现，地铁因照明短路，引发车厢火灾，幸好人员疏散及时……

因此，面对城市地下空间建设与运营中的灾难事件，必须要有综合应对之策。不如此，我们将难以应付已铺开的大规模城市地下管廊的建设。具体讲，有如下几方面要首先注意并纳入顶层设计之中：

其一，强化城市地下空间风险管理的水平提升。这涉及地下空间建设相关部门（规划、设计、建设、开发、政治等）要增强风险及质量安全性认识。就体制看，国外一些大城市主要采取了综合化的手段，进行风险管理及控制。已经建立起比较完善的应急管理体制。如英国地铁系统常设的应急情况处理小组，就是地铁风险事故的应急协调机构，在2005年“伦敦地铁爆炸”事件中的救援及善后过程中发挥了重要作用。而纵观我国地下空间，尚缺风险管理环节，建设管理主体多样，信息资源也欠共享，全民防灾文化意识低下，保险机制中更缺少对于地下空间保险机制的系统化研究与执行策略，这些缺憾均将造成地下空间开发建设保障难到位的状况，需要经过综合研究并从根本上改变。

其二，强化“生命线”系统全面开建前的安全评估与质量控制。目前，给水、热水、燃气、电力、电信、雨水、污水七大类管线将全部入廊，它们在将城市面貌改观的同时，也将考验城市之“良心”。这已不仅仅是单方面的缺陷，其建设失当将造成城市生命线系统多功能的损伤。因此，安全减灾应以规划设计为先。地下管线的安全与其他安全不同，有其特殊性：地下管线种类多，不仅有供水、供电、燃气、通信、排水、供热，还涉及输送燃油、蒸汽及各类化学品的工业管道。这些管线在地下形成一张错综复杂的“蜘蛛网”。

生命线系统的防灾规划属工程防御能力范畴，它通过对城市生命线系统规模、发展状况的评价，来反映城市在遇到灾害事件时可能受到的损失程度。从生命线系统保障看，其工程防御能力指城市建筑防御整体能力状况；城市交通运输状况；供水、供电、供气、通信等生命线子系统的工程易损性及应急能力状况；城市生命线系统防御联动体系等。其中，生命线系统应急能力不仅包括生命线工程加固率、生命线系统总体应急防御能力，还有灾难状况下的应急备用可靠投入率等。生命线系统防灾规划设计不仅涵盖生命线系统的各子系统的防灾准备与应急，还要考虑城市防洪标准、防洪堤走向、防震避难疏散、救援通道及场地、消防站救援中心及城市治安布局以及重要的城市人防设施布局等。因此，城市生命线系统的防灾要强调规划为先，重在加强城市联动体系建设。这种联动体系指建立城市应急联动信息中心，具体规划是要确定其可靠且安全的应急联动机构个数，体现应急联动系统的完备性等。

其三，强化城市地下管廊建设的关键在于做到防灾功能的“真综合”。面对城市地下空间建设的大提速，地下空间安全要“深谋远虑”，比建设量、建设规模更重要的，是评价其是否有真正的综合减灾研究，是否攻克了统一安全规划的难点。生命线系统防灾规划一般从构建城市生命线系统综合管理模式入手，并与灾害应急管理能力相整合；再从灾害发生的全过程管理入手，实现灾前、灾中、灾后各个阶段的整合；特别从优化配置城市减灾资源入手，优化配置防灾备灾资源，从生命线系统在灾后损毁环节看，至少从规划上要开展三方面内容：

一是抗灾恢复保障力。这是指具备不同危机技术的专家应急队伍、各相关志愿者队伍的人员保障；包括城市灾害应急基础设施建设的资金保障；处置城市灾害的物资和备灾能力储备的应急物资；能够有恢复力的信息系统及指挥系统的技术装备能力；灾难现场有效急救及合理转送医院的应急医疗能力；保障应急交通管制，并提供最不可毁道路或快速抢修的交通能力；应急救援过程中保障现场应急指令传达、信息交流与反馈、内外部联络的网络通畅的应急通信能力；以保险深度为标志的城市生命线系统的保险能力指标等。

二是灾害损失评估力。经济损失评估力，不仅指恢复生命线时间及灾害损失实际数，更指生命线工程抢险与恢复、排除建筑物险情和抢修生命线工程的能力。这包括中央及地方政府及军队的统筹、协调以及加快恢复灾区通信设施或启用备用紧急通信系统、电力系统等。灾后评估能力指对灾害发生过程中政府应急行政能力水平的评估，包括危机缘由的分析与查清、媒体机制的建立与传播度、危机事件控制的及时率以及灾害是否扩大化等方面。

三是灾后恢复重建能力。这包括城市生命线系统在灾后快速恢复的时间；城市生命线系统按重要度的安全性、可靠性水平的反应；灾后补偿能力及规划总结能力；在基本生命线系统修复的基础上，根据城市防灾规划提供的城市重建能力情况等。特别要提及的是，城市地下管廊及其地下空间建设，必须充分考虑营造城市整体安全空间所需的性价比，不仅要分析城市建设正效应，也要研究一旦城市防灾受损、地下空间隐患呈现的应对之策的建设成本。这是城市地下管廊综合建设的深层问题，只有这样才能不再犯盲目建设的错误。