控制查处违法建筑 推进新型城镇化建设

党的十八大报告指出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。城市管理执法作为一个复杂、动态、系统的社会治理工程，在新型城镇化建设发展的过程中发挥着越来越重要的作用。城市管理执法，涉及规划建设的落实到位，涉及千家万户的普通生活，处于风口浪尖的矛盾焦点。在加快推进新型城镇化的进程中，如何正确认识、充分发挥城管执法的作用，有着十分重要的意义。

违法建筑对城镇化进程影响

随着城市发展速度的加快和城市规模的扩大，有的市民或村民为了个人利益在政府规划发展范围内抢建房屋、构筑违法建筑、占用城市公共资源和发展空间，侵害了大多数群众的合法权益和社会公共利益，严重阻碍了城镇化进程。违法建设行为作为推进新型城镇化建设过程中一项急需解决的社会现象，是城市管理部门长期以来必须研究攻克的难题之一。

2012年1月1日《行政强制法》的施行，对违法建设查控工作带来重要影响。该法的实施对违法建设的强制拆除行政行为的影响尤为直接，执法效能大受影响。《行政强制法》实施后，强制拆除违法建筑要历经公告、催告、公告、当事人进行复议、起诉、上诉等程序，长达10个多月。若当事人穷尽其所有的救济手段，城管机关要强拆一个违法建筑恐怕得一年甚至更长。这样的程序设计将直接影响行政效能，因查处时间过长，很多当事人有机可乘，继续实施违法建设行为，直至建成甚至进行装修，增加了社会财富的损失，对最终的强制拆除工作将带来更大的阻力，当事人和执行部门都要付出更大的代价。因此，城市管理部门必须认真学习研究《行政强制法》，以《行政强制法》为依据，依法行政、攻坚克难、积极作为，探索行之有效的违法建筑治理策略。

采取行政强制措施，控制和查处违法建筑

（一）对“建筑物、构筑物”的界定

《民用建筑设计术语标准》第2.1.4条对建筑物的定义：用建筑材料构筑的空间和实体，供人们居住和进行各种活动的场所。与建筑物有区别的是构筑物，构建物指房屋以外的工程建筑，如围墙、道路、水坝、水井、隧道、水塔、桥梁和烟囱等。在许多时候，“建筑物”是和“构筑物”相对而言的，尽管有时也混指。同样是固定人造物，建筑物一词侧重于其具备的审美形象或者围合了可使用的空间，即强调其相对直接地被人观赏或进入活动。构筑物则偏指其他为满足某种使用需求、相对间接地为人服务的固定人造物，比如拦水的“堤坝”。由此可见，《行政强制法》第四十四条所指的违法的建筑物、构筑物、设施的含义应以上述表述为准，而正在建设的、不可供人居住和进行各种活动的场所及不可为人服务的固定人造物则不属于该条款所指的建筑物、构筑物、设施的范围。当事人对违法建筑物、构筑物、设施不享有所有权，只对违法建筑物、构筑物、设施的材料享有所有权。正在实施建设的建筑物、构筑物、设施的性质应界定为一种行为，根据《行政强制法》第二条对行政强制措施的定义：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”因此，对于正在实施的违法建设行为，应采取行之有效的行政强制措施予以查封和扣押。

（二）对正在实施的违法建设行为的查处

1.对违反《城乡规划法》第六十四条的规定，正在实施的违法建设行为的查处

《城乡规划法》第六十八条中规定县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。笔者认为，从字面上理解该条款设定的应是行政强制措施，可以对《城乡规划法》第六十八条中设定的强制拆除措施的属性进行分类，在违法建筑未完全形成或违法建设行为正在实施中时，强制拆除措施属于《行政强制法》中规定的行政强制措施的一种，而不是一种行政强制执行方式。因此，执法人员在进行查处时，要充分利用好《城乡规划法》第六十八条赋予的“查封施工现场”的行政强制措施，加强对违法建设的查处和控制力度。发现正在进行的违法建设或未交付使用的违法建设，应当在做好违法建设现场拍照、调查等取证工作之后，下达立即停止违法建设通知书，责令当事人停止违法建设。对拒不停止违法建设活动的建设单位或者个人，可以对建设工程设备和建筑材料予以查封或协调供水供电部门采取综合措施强制停工。

2.对违反国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定，正在实施的不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或设施的查处

执法人员在进行查处时，应当在做好现场拍照、调查等取证工作之后，下达立即停止违法建设通知书。当事人拒不停止施工或改造的，可以依据《行政强制法》第二条第二款、第十八条、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的规定，经市政府统一授权，对正在实施的建筑物、构筑物或设施采取即时拆除在建部分的方式实施行政强制措施。

（三）对已经建成并交付使用的违法建筑的查处

城管机关执法人员处理时应当采取一切行之有效的办法，动员当事人自行拆除或者在基层组织的协助下予以拆除，对个别拒不配合拆除的，应当依照行政处罚程序作出责令限期拆除的行政处罚决定后，依照《行政强制法》关于行政强制执行程序的规定执行。若当事人的违法建筑物、构筑物或设施，同时造成噪声、光、大气、油烟等环境污染，如符合《行政强制法》第五十条规定的情形，当事人逾期不履行拆除的行政决定，经催告后仍不履行的，可实施代履行或委托没有利害关系的第三人代履行。

实践证明，对违法建筑合理运用行政强制措施，对减少社会矛盾、干群对立以及避免社会财富的损失、降低行政管理和执法成本、提高行政效能具有特别重要的意义，对新型城镇化建设起到了保障性、推动性的作用。

以控制和查处违法建筑为抓手，推动新型城镇化建设

整治规范城市发展环境、增强城市辐射带动能力、推动新型城镇化建设，是城市管理工作的重要目标。城市管理必须坚定发展方向，不断提升服务水平和执法水平，为城镇化建设发展创造良好环境。城管执法工作在加大违法建筑控制查处力度的同时，要认真贯彻执行好行政强制规定，严格规范城管执法行为，多措并举、齐抓共管，增强违法建设治理效能。

（一）更新执法理念，坚持以人为本

认真学习法律法规，并做好学以致用，严格按照法定程序，熟练运用职能范围内的行政强制措施和行政强制执行方式，转变城市管理和行政执法理念，坚持以人为本，进一步树立和谐、为民、亲民的城管形象。城管执法对象中，相当一部分都是困难群众和弱势群体，广大城管执法人员要树立服务型城管理念，将以人为本的理念贯穿到城市管理工作全过程，将严格管理与服务群众有机结合起来，体现文明执法、人性执法，维护和谐稳定大局。

（二）实行以控为主，建立责任机制

对违法建筑的查控要坚持“以控为主，查控并举”的工作机制。要加大巡查力度，依靠基层社区组织，确保违法建筑及早发现、有效制止，真正做到“管理重心下移，管理责任前移”。实施行政强制，要把握合法、适当、坚持教育与强制相结合的原则。同时，上级机关要充分发挥监督、指导作用，督促城管执法部门严格执法、规范执法、公正执法、文明执法。另一方面，城管执法部门内部要实行立案、调查、审核、决定等环节适度分离的制度，逐步形成既相互制约又相互协调的工作格局。要自觉接受人大、政协和司法机关的监督，高度重视包括网络在内的新闻媒体的监督，广泛听取社会各界的意见和建议，积极防范、坚决制止各类违法和不当的行政执法行为。

（三）组织全民参与，在共建中共享

大力推行城管进社区，从城管直接管理转向城管部门牵头，街道、社区等多方共同协调、配合管理，城市管理执法人员和街道、社区工作人员把日常的街面、路段管理延伸至居民小区、街道院落，将问题解决在基层，解决在萌芽状态。构建“共建共享”管理平台，在更广泛的层面上推进城管工作的落实，实行城管执法队员的社区派驻及社区管理人员对接机制，将城管力量与社区管理力量进行有机整合，形成了相互依靠、相互支撑的管理工作新格局，既有效化解了专业队伍力量不足的难题，又有效调动了社区工作的积极性，推进了社区工作的开展，同时，也更促进了城管“宣传进社区、管理进社区、服务进社区”，为管理工作真正实现全覆盖奠定了基础，从而更进一步构建良好外部环境、提升队伍形象、打造行风亮点、谱写和谐乐章。

违法建筑行为对新型城镇化建设的危害极大，并引发了许多社会矛盾。加强违法建筑的控制和查处，是刻不容缓而又值得深入研究的课题，也是摆在城管部门面前的一项重要任务。城市管理部门必须积极应对，保持高度责任心和紧迫感，加大违法建筑查处力度，着力服务新型城镇化建设。