工程案件呈现多发态势 司法行政亟待联动应对

工程案件呈现多发态势 司法行政亟待联动应对——重庆一中院关于建设工程施工合同案件的调研报告

近年来，随着房地产行业的快速发展，建筑业市场需求扩大及高额利润回报吸引了大量企业、个人争相投入。与此同时，由于建筑市场行为不规范、建筑质量安全隐患、建设单位投资不足等因素，引发工程非法转包分包、承建方追索工程款、农民工集体讨薪等诸多问题，诉讼到法院的建设工程合同纠纷案件(以下简称建工案件)也大幅递增。重庆市第一中级人民法院对近三年辖区两级法院该类案件的基本特点、主要成因及法律规制等进行分析，并提出相关对策建议。

建工案件六大特点

2012年1月至2014年12月，我院及辖区法院共受理一审建工案件3022件，涉案标的总额达52.1亿元。经分析，该类案件主要呈现以下六个方面特点：

特点一：呈多发性态势。2012年，我院及辖区法院共受理一审建工案件894件，同比持平；2013年受理964件，同比增加7.8%；2014年受理1164件，同比增加20.8%，案件数量呈逐年递增趋势。从增案时间看，建工案件多集中在一、四季度，其中一季度的收案数占当年收案总数的37.17%，四季度占28.96%。从增案范围看，受“重庆向北”等政府宏观调控政策影响，主要集中在本市经济发展较快、建筑活动频繁的区域，如渝北区、江北区等地，其中渝北区人民法院近三年共计新收此类案件843件，占辖区法院新收案件总数的31.42%；江北区人民法院新收524件，占19.53%。

特点二：涉诉标的额大。建工案件所涉标的额普遍较大，2012年，我院及辖区法院涉诉标的总额12.96亿元，2013年为11.56亿元，2014年高达27.58亿元。就个案来看，我院受理案件的涉案标的额通常达到几百万，甚至动辄上千万。仅2014年一年，我院受理的一审案件中，诉讼标的额在300万元以上500万元以下的有30件，占该类案件总数的20.83%，500万元以上1000万元以下的有46件，占31.94%，1000万元以上3000万元以下的有52件，占36.11%，3000万元以上的有16件，占11.12%。庞大的争议标的额导致原、被告之间矛盾相当尖锐，法院居中调解难度非常大。

特点三：诉讼参与人多元、法律关系复杂。一方面，由于工程施工过程中存在发包方、承包方、转包方、分包方、被挂靠企业、挂靠个人、农民工等合同主体，故诉讼参与人除原、被告外，往往还有第三人、证人、鉴定人、勘验人等，且被告、第三人、证人通常在二人以上，诉讼参与主体类型多、人数多。另一方面，由于前述多种合同关系对应涉及合伙、挂靠、承包、分包、转包等诸多法律关系，既有民事法律关系，又夹杂行政管理关系。不同承包方式、多个签约主体、多元诉讼参与人，造成案件法律关系错综复杂，判定合同效力、锁定案件事实、厘清责任承担难度大。 　　特点四：涉及领域专业。建筑项目从立项到竣工验收、交付使用，经历招投标、规划、设计、勘察、施工、监理、审计、质量评估、验收等环节，每个环节均涉及相关专业部门、专业知识。建工案件审理中主要涉及两方面专业知识：一是建筑领域，如对设计图、施工图的解读及专业条款的理解等，往往需要通过司法鉴定、走访或咨询专业机构才能予以明确。二是财会领域，由于建筑活动周期长、管理松散、财务混乱，各方款项支付中代付、垫付、转支、借支等现象普遍存在，导致工程款结算问题成为诉讼各方争议的主要焦点，而造价审计、特定款项应否计入已付款等问题需要财会领域相关知识辅助方能加以甄别。

特点五：当事人借助程序性技巧多。一方面，原告基于给被告施加压力，避免执行不能等风险，通常会向法院提出诉讼保全申请，请求对被告的财产予以等值查封、扣押或者冻结。2014年，原告提出诉讼保全申请的占该类案件总数的58.53%。另一方面，被告往往在答辩期内即提出管辖权异议申请，请求将相关案件移送其认为有管辖权的法院受理。2014年，被告提出管辖权异议申请的占该类案件总数的18.57%，得到法院支持的仅为2.08%。

特点六：审理周期偏长。由于当事人讼争焦点多，本诉与反诉交织，且争议内容和案件事实错综复杂、证据数量大，需要耗费大量时间厘清法律关系，判定法律事实。且绝大多数建工案件还需进行工程造价、工程质量等方面的鉴定才能确定相关事实、查明原因、分清责任，而鉴定所需时间短则半年，长则一年甚至两年，因此整体上延长了案件审理时间。从我院近三年该类案件的持续审理时间看，2012年为365.31天，2013年为425.23天，2014年为386.47天，是其他一审民事案件平均持续审理时间的3倍。

纠纷产生的三大原因

原因一：建设资金准备不足。房地产开发过程中，开发商一般并未准备足额的自有资金，惯常做法是仅准备前期启动资金，其余建设资金则通过银行融资、收取承包方高额保证金或购房者首付款、承包方垫资等渠道筹集。而银行融资能否成功大多数情况下要受国家信贷政策制约，首付款收取要受房地产市场大局及该项目设计、宣传力度等影响，承包方垫资工程时又常会出现资金链断裂等情形，导致工程施工过程中由于后续资金不足发生承包方追索工程进度款、停窝工损失，购房者要求解除房屋买卖合同、返还购房款并赔偿损失，农民工讨要劳动报酬等纠纷问题。

原因二：施工方及关联方不规范行为。第一，非法挂靠。挂靠的企业或个人大多缺乏相应建筑资质，管理不规范，技术水平不高，且存在一定投机行为。如有的挂靠人套取工程款后“自由发挥”，不按合同约定严格履行合同义务，施工进度缓慢，管理员、施工员“无证上岗”，施工图、设计图、变更令等重要资料随意丢置，对工程质量把关不严，完工后即行撤场。而被挂靠企业没有施工图、收方单、签证等相关资料，无法与建设单位结算，容易引发工程款纠纷。第二，非法转包、违法分包。承包方承包工程后，采取暗中议价的方式非法转包，从中谋取较大利润后再分包给不具备建筑资质的企业或个人，在后期工程质量或工程款结算中极易发生纠纷。第三，管理混乱。由于工程的非法转包和违法分包，使得建设单位难以对款项支付、施工进度、完工验收等实行有效的管理和控制。如在出现某承包单位或者某包工头挪用承包款、拖欠农民工工资的情况下，极易引发众多农民工集体讨薪等劳资纠纷集团诉讼案件。

原因三：缺乏有效的诚信机制。建立有效的诚信机制是我国走向市场经济过程中一个亟待解决的问题，在建设工程领域尤为突出，主要表现在发包方在竣工验收、工程决算及工程款的欠付甚至无理由欠付等方面制造人为纠纷。由于建设工程所涉款项金额巨大，发包方无论从降低建设成本还是资金有效利用角度，会寻找各种理由克扣工程款、拖延付款，甚至以拖欠方式倒逼承包方折价。有时是一种方式，有时是“多措并举”。有的发包方甚至存在“欠款出效益”的错误思想，不守信用，利用勘察、设计、施工单位同业竞争激烈、僧多粥少的心理，搞带资承包、垫资施工，故意拖欠工程款，甚至故意在结算后不及时偿还欠款。由此可见，非诚信行为是建设工程领域中导致纠纷产生的重要隐患。

相关对策六大建议 　　从司法层面看，应多措并举，妥善审理建工纠纷。

建议一：完善审判机制，提高专业化审判水平。合理配备审判力量，在提高建工案件审判质量上找到一条司法进路。比如，成立专门合议庭，打造“小、精、专”审判团队。我院民四庭目前主要受理建工纠纷、房屋买卖合同纠纷、劳动争议等三类民事案件。这三类案件，从法律关系到案件事实等，具有一定的关联性，属于一定程度的专业化审理。再如，引入专业陪审员参审议审机制，针对建工案件所涉领域，在规划、设计、城乡建设委员会、国土资源和房屋管理等行政主管部门吸纳人民陪审员，发挥其专业优势参审议审，及时帮助解决专业问题，促进案件顺利审理。

建议二：着力做好调解工作，及时妥善化解矛盾。建设工程合同中的发包方、承包方、转包方一般是长期合作的经济伙伴。为减少司法成本和当事人诉讼成本，同时也为维护合同双方的继续合作关系，在审理此类案件时，首先可以采用调解方式，尽力减缓双方矛盾冲突，努力寻找各方利益平衡点，促使合同所涉利益实现最大化。

在行政层面，应全方位联动，从源头减少纠纷。

建议三：完善合同管理系统，健全文本审查制度。建议政府相关职能部门在审批建筑工程时，要通过合同管理系统，按照国家的法律、行政法规及地方性政策的相关规定对建设工程施工合同文本进行实质性审查，以减少“黑白合同”、“阴阳合同”等欺诈行为。

建议四：加强建筑资质管理，规范建设工程市场准入。建议政府相关职能部门定期审查施工主体的建筑资质，严格查处不具备或超越建筑资质的施工单位承包工程等违法行为，杜绝无资质个人以自己名义或者挂靠有资质企业签订建设工程合同，避免因合同无效导致工程造价、审计、工程款支付等一系列纠纷的发生。

建议五：加强工程项目管理，维护相对人合法权益。对施工企业的项目管理不到位是引发拖欠工程款、材料费、机械劳务费和农民工工资纠纷的主要原因之一。建议相关建设主管部门加强对施工企业的工程项目管理。如加强项目施工质量检查，一旦发现安全隐患立即责令停工整改；加强对施工企业的人力资源监管，督促企业聘用有资质的管理人员、特种岗位工作人员凭证上岗等。

建议六：完善信用公示制度，纳入社会征信体系。社会征信体系在解决建工纠纷中可以发挥两个作用：第一，警醒作用。发包方无正当理由拖延支付工程款，除承担败诉的法律责任外，建议相关部门将相关情况记入该发包方的信用记录，根据其“减信”行为相应降低其信用等级并予以通报。第二，倒逼作用。建议有关部门在审批固定资产投资计划时，注重审查申请人以往信用记录。有不良记录者在其清偿旧的欠债前不得审批新的投资计划；银行在对申请人提供投资贷款时，也应审查申请人在金融征信体系中的信用等级，严格按照其等级提供相应的贷款额度。通过对投资项目和融资限额的严格审查和限制倒逼建筑领域相关企业遵守诚信原则，最大限度减少纠纷发生。