政府立法走向“质量型发展”

“我们刚拿到《国务院2015年立法工作计划》，任务重，责任大。”记者刚走进国务院法制办财政金融法制司司长刘长春的办公室，他就向记者介绍， “与以往不同，今年的国务院立法工作计划专门设置了‘全面深化改革和全面依法治国急需的项目’，仅是这部分，我们一个司承担的立法项目就有10个。”

文件中的“急需”二字意味深长。刘长春说，“我们应更加积极主动适应改革和经济社会发展需要，特别是在对待改革的问题上，法律法规要为解放和发展生产力服务，要营造既有活力又有秩序的发展环境。”

国务院法制办政府法制协调司司长赵振华用“优先任务”来定义立法与改革的关系——把配合国务院简政放权放管结合职能转变各项改革措施修改、废止法律法规列为优先任务。

立法和改革决策相衔接

两年来，国务院先后12次取消和下放行政审批项目、取消职业资格认定、工商登记前置审批改后置等事项共800多项，同时大力推进价格改革。“改革措施出台前，法制办对这些事项逐项进行法律审核，对其设定依据、法律表述、是否需要修改法律法规等问题提出意见；有关改革措施出台后，按照及时跟进、审慎稳妥的原则，对涉及的法律、行政法规进行清理，该修改的修改，该废止的废止。”据赵振华介绍，两年来，国务院分4次共修改行政法规63部、废止3部，4 次提请全国人大常委会审议修订法律39部，修改内容涉及企业生产经营、市场准入、人员职业资格、政府价格管理等。

根据中央部署，今年在全国33个县市区试点农村土地制度改革。2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议了国务院关于提请审议《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定（草案）》的议案。

“这是立法与改革无缝对接的典型。”据国务院法制办农林城建资源环保法制司司长左力介绍，2014年底，中央作出关于农村土地制度改革试点的决定，立法衔接工作只有很短时间了。“即便如此，改革要于法有据、法律要积极适应改革是硬道理，我们认真梳理了改革涉及的法律法规，反复征求各地各部门的意见，抓紧将相关法律法规调整的方案上报国务院，确保改革试点立法工作的及时跟进。”

改革深化到哪一步，立法工作就要跟进到哪一步。刘长春说：“改革实践是具体的、复杂的，立法适应改革不是简单的亦步亦趋，因为并非所有的改革都需要立法配合，现行法律法规总体上是适应改革的。我们应及时跟踪关注改革的部署和进程，找准改革可能提出的立法需求。”

“立法工作还应坚持对现有法律体系影响最小化的原则。”刘长春说，“在法律法规的制定、修改中，既要考虑适应改革发展的需要，也要避免对现有法律体系构成过大冲击。如果能通过法律解释、修改下位法等方式解决问题，那就采取这些方式，维护法律的稳定性和权威性。”

求取社会最大公约数

“多年以来，不动产登记工作始终在开展，只不过是政出多门，有土地登记、房屋登记、林地登记、草原登记等。如今需要按照国务院机构改革和职能转变方案进行统一登记。”谈及今年3月1日正式实施《不动产登记暂行条例》，左力介绍，当初的首要工作就是“梳辫子”，梳理目前关于不动产登记的所有法律法规和政府部门的相关工作，充分了解实际情况。“在此基础上，我们通过部际联席会议与相关部门反复研究、讨论，努力形成共识。”

为求取社会的最大公约数，2014年8月15日至9月15日，国务院法制办还公开向社会征求意见，近万名群众积极建言。左力介绍，“有群众反映旧证的有效性问题，我们明确提出，以往核发给百姓的不动产登记证书一律有效。有群众提出证书统一便民、信息查询等方面的问题，条例确定的指导思想和原则是规范不动产登记的行政管理，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的‘四统一’。”

智慧在民间，左力认为公开征求意见是了解实际情况、提高立法质量的重要渠道。“农民是农林城建资源环保法制司工作的重要服务对象。由于客观条件的限制，他们可能很难提意见。为此，我们在粮食法公开征求意见中，主动‘接地气’，尝试联系基层单位，广泛征求种粮大户和农民意见。这既是征求意见的过程，也是法律普及的过程，既有利于提高立法质量，也有利于后期法律的实施。”

为确保立法质量，刘长春谈到了依法定程序立法的重要性。“中央对于改革的部署是明确的，对于改革实效的要求是具体的。基于此，我们一方面主动积极作为，提前介入到相关法律法规的部门起草工作；一方面坚持依法办事，绝不能因为改革推进要求紧，就放松对立法法定程序的遵守，就同意有关部门关于不在起草阶段充分征求意见的提议，相反是要抓紧法定程序不放松，坚持民主立法、科学立法，唯有如此，才能确保每一部法律经得起改革实践的检验。”