招标投标应做到放管结合错落有致 构建良性竞争环境

党的十八大和十八届三中全会要求以经济体制改革为重点全面深化改革，处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在全面深化招标投标制度改革的挑战面前，如何实现房屋和市政工程招投标监管到位，不出现越位、缺位及盲区，是当前亟待探索和解决的。中国土木工程学会建筑市场与招标投标研究分会对招投标领域涉及的行业监管、电子招投标推进、行业专家库建设以及招投标制度改革等内容进行了调研，通过研究分析形成针对上述问题的研究报告。

现状：招标投标监管面临的问题

第一，招标投标交易场所定位和管理错乱。随着公共资源交易中心建设推进，市场上出现建设工程交易中心和公共资源交易中心整合的问题，也有二者共存的状态。同时，各地在公共资源交易中心建设过程中模式不一，各自的定位、职责范围各地不同，导致在行业监管过程中履职困难，部分地区甚至出现不管和重复管等不正常现象。有些省市公共资源交易中心一成立，把招标监管部门都从住房城乡建设部门剥离出去，在监管职责上自然就形成混乱。这种情况在全国不少见。所谓重复管就是建设行政主管部门出于自身职责考虑，对招标投标活动必须过问，可公共资源交易中心又在代表政府行使监管职责，结果只能是重复管理，但谁承担责任、承担什么责任就很不明晰了。公共资源交易的整合应当兼顾行业发展，主要应利用现代科技手段、服务市场主体，而不应当去建更大规模的场所从而造成资源的浪费。

第二，市场监管存在盲区。虽然目前建筑市场早已放开，但是监管却存在诸多空白。一是对本地队伍或人员信息基本掌握并进行管理，但对外埠队伍或人员的了解却有限，同时，对项目负责人（注册建造师）的管理缺乏有效手段，无法实施。此外，怎样监管及如何有效监管也是当前各地监管部门亟待解决的难题。二是监管还存在薄弱环节。许多地方的开发区、科技园区、试验区、产业集聚区等，往往用当地政府以会议纪要形式下达的一些违法违规的文件和指示或以主要领导挂帅为挡箭牌、以招商引资工程紧为借口，对应当招标的项目不招标，或违规招标，相关监督部门也无从监管，结果出现工程质量、安全事故后互相推诿，形成了监管的死角。

第三，电子招投标缺乏互联互通及区域整合。现阶段，信息化建设已经不仅仅是一个系统的建设，需要考虑资源整合，考虑互联互通，考虑区域整合。各地在强化建设本地电子招投标系统的过程中，忽略了行业内的整合，忽略了联动效应，导致同一个业务在同一地域内出现了区域性的信息化孤岛，不能进一步发挥电子招投标系统的效应。对在全国范围内参与招投标的企业来说，在各地需要适应不同的系统，学习成本增加，使用成本增加。孤立的系统一定程度上也阻碍了电子招投标的推广应用。

第四，专家库建设仍未实现行业统一。

一是缺乏统一管理、涵盖全国专家资源的数据库。目前，各省、市相关部门均在不同范围内建立起了自己的评标专家管理系统。但各级各部门建立的评标专家资源库，互相独立管理与使用，即使同一行政区域的各级部门建立的专家资源库，也只能为本部门提供评标服务。真正能够实现本行政区域内评标专家资源统一管理、统一评价与考核、共享抽取使用的极少。很多地方，即使在省会的省、市两级交易中心，也经常存在两个不能统一管理、不能共享使用的专家资源库，各专家库基本上是本交易中心管理并使用。总之，专家库目前还基本停留在谁建谁用的阶段。

二是专家库专业结构不细致、不完善，划分标准不统一。各级专家库对评标专家的专业，划分标准差距很大。如部分地区专家库只按很粗的线条划分，不能做到专业细分，使得专家抽取时准确率不够；部分地区专业划分不科学，不能准确满足工程项目的专家抽取需求，出现实际有合适的专家人选却不能被及时找到的现象，影响了评标的专业性。

三是专家库的职能、功能表现单一。现有的专家库就是谁建设谁使用，只要在辖区范围开展的招投标工作都由该专家库提供专家资源，从功能上大多数只能满足抽取和通知。不能按照专业的要求对专家资源进行很好的区分和利用，例如：什么级别的项目需要什么对应级别的专家，遇到特殊的施工工艺如何解决？本地该专业的专家资源稀有，但也只能是在本地库中抽取，专家调配无法实现，专家评标费用的支付也不能实现。

四是各地专家库集中在“用”的方面，而很少进行“选育留汰”工作。专家主要职能就是完成评标工作，现在各地也都集中在这个环节，对于专家库信息化系统建设不足，缺乏统一规划和构建一套规范的体系来保障全过程的管理。不同区域的专家数据不能共享，专家的归类划分、资格标准不同，各地专家费用支付标准也千差万别。

五是专家资源不能实现有效共享，未能有效解决异地抽取和专家费支付。由于各地市专家资源库独立，在推动专家管理信息化的同时，也给专家资源的共享带来了很大的阻力。一方面专家资源（信息）短缺，缺乏专家资源；另一方面不能实现异地抽取和通知，更不利于实现专家异地评标。这种情况在很大程度上限制了工程项目评标专业水平的提高，不利于重要工程项目的科学决策。另外，专家费用的异地支付缺少对应的手段，也是造成专家异地抽取和异地评标的阻力之一。

六是专家审核与考核力度不统一，考核工作缺乏监督指导。各地对评标专家的管理考核普遍缺乏监督指导，管理与考核力度也相对失衡。对专家的选拔，各地均制定了自己的标准，专家的选拔方式也不同，专家资源多的地方可能严要求、高标准，专家资源少的地方就得考虑现实情况，这对专家队伍的建设是不利的，也对行业的发展不利。有些地区只注重专家数量，不注重提高专家质量；有些地区只注重使用方便性，不注重专家教育培训，或评价与考核体制不完善、不科学。

七是缺乏统一规范的标准。目前，各地评标专家水平参差不齐，加之缺少统一的专家管理、法规和制度，难以遏制部分专家的不规范行为。当前，绝大多数地区项目交易的主要裁定权在专家的手中，而对专家的管理，虽然各地都有自己的办法，但整个建设行业内没有统一的标准，专家如何选拔、如何培养、如何使用、如何保障待遇权益、如何淘汰，都没有统一规范的执行标准。专家费用的支付，随意性也较强。同时，由于各地经济水平发展不一致，专家评标费用支付差异较大，这些对专家的参与性和积极性都会产生很大影响，而各地现在也缺乏相关依据来制定专家评标费用标准。目前，专家没有统一的编码证书，对电子招投标的建设推进会产生不利影响，导致对专家的统一管理也无法实现。因此，对专家进行统一管理，首先要统一编码证书。

分析：如何实现对房屋市政工程招标投标活动的有效监管

完善国有投资建设项目招标投标监管

一是重视突出问题治理，建立长效机制。国有投资项目涉及国家利益和社会公共利益，也是腐败案件的高发区。针对在招标投标过程中出现的各类突出问题（如先上马后招标、政府批文代替招标投标、项目分拆规避招标投标、虚假招标和围标串标等）进行重点治理，杜绝问题出现蔓延，避免事后造成无法挽回的损失。应该对已经发现的突出问题逐渐总结建立长效机制，保障问题的根治，不能仅仅依靠突击检查的形式来解决长期存在的问题。要着重解决地方政府不按法定程序招标、插手招标投标等违规问题。

二是强化专业监管，提升监管水平。各行业领域的业务开展有其专业要求，对其进行监管更需要有专业要求，抛离专业的监管，只能使监管工作成为一种形式要求，无法做到实质性的监管。行业主管部门需要加大对监管人员的职业技能培训，不断强化专业要求，有组织、有计划、系统地进行专业职能培训，提升监管水平。

对各类项目实施分类监管

在党的十八大召开以后，各级主管部门重点检视行政审批和简政放权事宜，在招标投标领域一直存在争议的非国有建设项目监管问题也受到多地建设行政主管部门的重视，各地现在基本倾向于市场的事就需要遵循市场规律，让市场来决定。为了促进建筑业的良性发展，提升市场活力，放开非国有资金投资建设项目已经是大势所趋，对于放开以后的非国有资金投资建设项目如何进行监管，是现阶段各级主管部门研究较多的业务内容。

在30多年来的招标投标实践中，人们已发现，假招标、走形式等现象普遍存在，恰恰很多都是因为民营即非国有资金投资项目强制招标造成的。其后果一方面产生了负面的社会影响，另一方面也助长了追求形式的风气，制约了投资效率，同时，使企业增加了不必要的资金（代理费、交易费等）支付，加大了投资成本。简化招标投标阶段的监管、对各种项目分类监管、有序放开对非国有资金投资项目监管并不是放弃监管。为了保障招投标双方的切身利益，需要加强合同履约监管，在降低对交易现场监管的同时重视对施工现场的监管，确保监管落到实处。

完善招标代理行为监管

作为建筑市场中的重要主体之一，招标代理机构自上世纪80年代末初见端倪，至今已得到迅速发展，据有关统计，截至2014年底，全国共有招标代理机构5800多家。招标代理机构已成为建筑市场上不容忽视的一支生力军。

如何发挥代理机构在建筑市场与招标投标制度改革及发展过程中的重要作用，关键是实现代理机构从单一的招标代理业务发展为集代理、造价咨询、监理、项目管理等全方位、全过程的项目一体化管理及咨询服务。其意义和目的是，一方面可以较大程度解决招标代理市场过度竞争、盲目杀价以及由此引发的不规范行为及违规问题，另一方面又可以明确招标代理机构的发展方向，揭开招标代理机构多元经营、项目一体化代理新的一页。

加强对监管人员的管理

一是考核监督机构绩效，量化监管工作水平。应制定针对监管人员的绩效考核办法，绩效考核工作以加强招标投标监督机构执法效能和提高监管执法人员执法水平为目的。

二是以依法规范、高效、清廉为标准，设立量化考核指标，提升各级住房城乡建设行政主管部门对绩效考核工作的重视，统一促进监管机构的软硬件建设，加强执法力量的配备，并把绩效考核的结果与评先评优相结合，充分发挥绩效考核的杠杆作用，全面提升房屋建筑和市政工程招标投标监管工作水平。

建议：改革创新招标投标制度

全面推行“标后评估”制度

一是对招标项目结果进行评估。在推进建筑市场和施工现场“两场”联动的过程中，完善中标后评估（以下简称“标后评估”）体系，通过对招标项目的结果进行评估，实现对整个招投标环节的整体效能的评估，发现招投标过程中存在的问题和不足，不断加以完善改进，提升招投标环节的公平、公正性。

二是对招标监管人员评估。标后评估本身是发现招投标过程中存在的问题，评价招投标的整体效能，实施标后评估，将促进监管人员对监管环节的重视，同时能够有效评价其监管水平，对构建监管人员绩效评价体系非常重要，能够有效促进项目的公平、公正。

三是对招标代理机构评估。实施标后评估，对招投标代理工作是一种有效的监督。通过标后评估，可检验该项目招标文件的编制是否合法，招标的程序是否规范，评标的办法是否合理，评标的过程是否透明，评标中是否存在异议，以及提供的工程量清单是否准确等。招投标代理工作，实际上是一项社会中介服务，其工作性质关系到各方的利益，是矛盾冲突的汇聚点。在招投标代理过程中，能否协调好各方面的关系，不仅影响到它的服务质量，而且还直接关系到招投标活动的成败。所以，招投标代理机构必须充分认识到自己肩负的社会责任，坚持原则，不徇私情，公正办事。

四是对评标专家评估。对评标专家评估，一是看是否遵守廉洁自律、遵纪尽职的职业道德。二是看评审工作是否粗枝大叶、态度随意、不负责任，评标意见缺乏应有的专业水准。三是看是否存在串通行为。通过标后评估，对一些责任心不强、专业水准不够或显失公正的专家评委应通过谈话、劝退、警告、暂停评标资格、清退出专家库等处理方式净化专家队伍。这种政府监督和专家自律的管理模式，将更加有利于提高专家评委的责任心，确保招投标工作更加公平、公正。

推进电子招投标规范运行

“公开、公平、公正、诚实信用”是《招标投标法》为招投标交易活动确定的法定原则，也是招投标制度改革的出发点和目标。电子招投标不仅是节能环保的重要举措，更是遏制围标串标的重大改革。电子招投标系统内置范本模板，固化评标办法，规范了招标标准，避免量身定制招标文件。在招标投标主体全员认证的基础上，投标人必须使用自己的工具制作投标文件，在系统中须使用自己的CA证书进行操作，避免了招标人之间的串通。同时，借助计算机技术的硬件代码提取技术和文书雷同分析技术，自动识别围标串标等不正当行为，为监督机构加大围标串标的打击力度提供了有力的依据。

目前，全国各省、市交易中心大多已经构建了符合自身发展需要的电子招投标系统，但各地发展速度不一。在各地实现电子招标投标的基础上，可逐步建立行业范畴的电子招标投标平台，通过互联互通，实现跨区域、跨系统开展招标投标业务，建立统一的标准，推进房屋建筑与市政工程电子招标投标的整合，实现跨越式发展。

加强专家库建设

一是实现专家共享，扩大专家来源。由于建设行业的专家资源不平衡，但有在全国范围内实现专家资源共享的基础，应进一步完善专家专业覆盖结构，提升专家资源质量。

二是为异地评标创建基础条件。实现专家共享后，可以建立统一专家管理平台，各地有形建筑市场可以通过统一的专家管理机制共享异地专家，开展异地评标。异地评标可提升评标的客观公正性，解决稀缺专业和资深专家资源不足等问题。

三是加强专家考核管理，促进诚信体系建设。建立统一的专家共享资源库后，有利于加强对各地管理部门评标专家考核管理的监督与指导，规范和指导对专家的评价与考核，还可以实时收集、监督各地评标专家的抽取、使用情况，加强对专家抽取公正性监督，通过对专家评标结果的考核，逐步建立专家诚信体系，促进行业自律。

四是提升专家管理水平，规范管理。建立共享专家资源库后，有利于指导评标专业划分，使评标专业实现科学化、标准化、统一化，提升专家管理水平，进一步提高建设工程评标整体专业水平。

五是统一建库，行业监管。按照一定的专家分类标准组建全国建设系统统一的评标专家库，整合全国范围的评标专家资源，实现资源共享，建设统一的管理系统，先兼容各地系统再逐步统一系统，建立部委统一管理、各地分别使用的信息化系统，提高专家管理的科学性，利用信息化手段保障公正性。综合专家库应当按照行业分类，统一建库、行业监管，各行业专家由各个行业使用、监督、培训、考核，在不能满足时从综合专家库中补充抽取，这样，不仅实现专家资源的共享，合理配置和有效利用社会资源，又满足各行业招标投标需求。

建立综合诚信制度

建立以综合诚信平台为主体的招投标领域的综合诚信制度，加强对从业单位、从业人员的市场信用信息管理，通过对企业信息和从业人员信息的管理，建立综合的诚信信息管理体系。通过企业获奖情况和交易业绩情况的记录进一步强化企业的市场认知状况的透明度，通过企业不良行为的记录，进一步强化企业“失信丢市场、守信得发展”的良好市场运行氛围。

综合诚信平台在建设完成之后，除管理从业单位、从业人员的各类综合诚信信息并公开社会诚信体系之外，还可对其他关联的信息化系统提供基础数据支撑作用，如：电子招投标系统、专家随机抽取系统、门户网站……企业信息都由此库获取，以实现企业信息所有系统共享，从而真正实现企业信息化数据的统一。同时在网站发布的企业信息可供有关部门及全社会随时监督。诚信体系建设已经在建设领域取得长足发展，在此基础上应该尽快构建行业信用平台，实现全行业诚信信息的互联互通，解决区域平台孤岛效应的问题，解决诚信信息不能跨区域的问题，同时解决在推进电子招投标过程中因诚信信息不对称而产生的各类问题。

建立行业考评制度

一是针对行业信息化建设、专家管理、监督管理等方面制定考核评级制度，在全国范围内开展考核评定，通过考评体系，逐渐实现行业内信息系统的互联互通，实现数据交互，解决跨区域、跨系统数据交互的问题。

二是建立对建设单位、施工企业、代理机构和管理部门行为的评价标准，作为全国的统一规范。

三是建立招标代理机构评级专家库。为避免在简政放权过程中对招标代理机构管理的弱化，建议通过统一组织评定，建立质疑、投诉制度，保障招标代理机构评级的公平、公正。

结论：该管的严管，不该管的放开

经过对房屋和市政工程招标投标监管问题的分析研究，课题组发现，目前迫切需要进行整合的包括监管体系建设、交易体系建设、电子平台建设及专家库建设等关键环节。配合《电子招标投标办法》的实施，我们要构建符合行业发展需要的电子招投标生态系统，实现从交易服务、监督管理、信用建设等方面的跨越发展，为推动房屋和市政工程招标投标的有效监管、促进行业高效有序发展、构建良性竞争的市场环境而努力。建议有关部门出台相应的监管办法，明确各地监管部门如何行使法律赋予的监管权，既简政放权、又强化监管，淡化事前监督、强化事中事后监督，着手差异化管理，该管的严管，不该管的放开，从而实现全国房屋和市政工程招投标监管标准的相对统一。