四川芦山地震灾区恢复重建探索新路 民生优先着眼长远

——写在“4·20”芦山强烈地震两周年之际（上）

在灾后重建中得到建房补助和贴息贷款后，胡惠武决定做点什么。这位芦山县飞仙关镇飞仙村的农民，用彩色琉璃瓦在自家房顶上拼出两个字和一个心形：站在高处望过去，那是鲜红的“中国心”。

有9万多户农民像胡惠武一样心潮澎湃。92836，这是整个芦山地震灾区需要重建农房的数量，到去年底，这个数字代表着已经建成的一幢幢崭新农房，“望山、见水、忆乡愁”。

城市生长，道路延伸，产业腾飞。芦山地震至今的两年间，灾区干部群众对“家园”有了更深刻的领悟：那里曾有过大地颤抖的悲歌，更有绝地重生的壮歌、阔步前行的飞歌。

这次灾后重建，打上了独特的芦山印记。地震后，中央创新确立恢复重建工作“四川负总责、地方为主体”的领导机制，这是党的十八大以后，以习近平同志为总书记的党中央对重大自然灾害恢复重建由中央直接安排部署为主转为地方负责制的重大决策，将探索一条“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”的重建新路。

北纬30.3度、东经103.0度，是灾难的原点，也是使命的起点。在党中央、国务院的坚强领导和大力支持下，四川省委、省政府团结带领灾区广大干部群众，攻坚克难，开拓创新，科学高效有序推进灾后恢复重建。

截至今年3月底，由地方承担的纳入灾后重建总体规划的2419个项目，完工1523个，占项目总数的63%；完成投资542.2亿元，占规划总投资的68.5%。

国家试验，芦山作答。

中央统筹指导贯穿科学精神和民本情怀

震中龙门乡，油菜花开得艳丽，一排排或白墙青瓦或钢木混搭的川西民居比油菜花更加明丽。

中央高度重视芦山地震灾后恢复重建，习近平总书记作出了“以人为本、尊重自然、统筹兼顾、立足当前、着眼长远”和“探索灾后恢复重建、持续发展的新路子”的重要指示，明确了重建的指导思想和总体要求。在重建的关键阶段和重要时刻，习近平总书记都作出重要指示批示，为重建工作指明了方向，为顺利推进重建提供了坚强保障。

李克强总理、张高丽副总理等中央领导也都对芦山地震灾后重建作出一系列重要指示批示，深情关怀，殷殷嘱托。

国务院及时出台《芦山地震灾后恢复重建总体规划》和《关于支持芦山地震灾后恢复重建政策措施的意见》，明确了重建的总体要求、目标任务和支持政策。国务院芦山地震灾后恢复重建指导协调小组和国家有关部门加强指导协调，大力支持帮助。

历史使命在肩，国家政策、资金向灾区汇聚，四川积极作为，锐意探索。

省委、省政府负总责，始终把落实中央统筹指导作为切实履行“四川负总责、地方为主体”的根本保证，加强对重建工作的组织领导、统一指挥，成立了由省委书记王东明任主任，省委副书记、省长魏宏任副主任的省灾后重建委员会，构建起省、市、县三级联动的指挥体系。王东明指出，必须自觉站在体现党治国理政能力和水平的高度，把做好重建工作作为各级党委、政府的重要政治任务，深化对中央关于“以地方为主”重建新机制的认识，积极探索，更好地担负起主体责任。王东明、魏宏亲自指挥部署，并经常深入灾区调研指导、督促检查、安排部署重大工作。

芦山地震灾区本身也是发展相对落后的地区，省委十届三次全会通过的《关于推进芦山地震灾区科学重建跨越发展　加快建设幸福美丽新家园的决定》提出，重建要“三年基本完成、五年整体跨越、七年同步小康。”

大幕开启，热潮涌动。省委、省政府及时审定下发11个专项规划，细化制定34条具体政策，先后三轮出台17项救助扶持政策，倾力帮助和指导灾区重建家园、发展振兴。

在整个重建过程中，始终坚持科学规划引领重建、民生优先推进重建、着眼长远提升重建。

“科学重建”、“民生优先”，这是四川在重建中秉持的最基本且最重要的理念，也是对危急关头“科学救援”、“生命至上”理念的延续。

强调“科学”，即尊重规划在重建中“一个漏斗”的统筹引领作用，又建立“纠偏机制”，动态调整规划项目，以更好适应重建实际需要。

强调“民生”，是将解决住房等灾区群众最关心、最迫切的实际问题作为优先选项，对特困群体采取政府“兜底”建房，对特别需要帮扶的困难户“一对一”帮助建房。

党中央的科学重建要求和民本情怀，在芦山灾区生根结果。

地方作为主体“赋权”中的能力提升

不含国外贷款项目和中央直管项目，灾区纳入总体规划、由地方承担的重建项目多达2419个。四川把99%以上重建项目的审批、核准和备案，放权给了灾区市、县。

重建实施一年半以来，灾区干部群众有许多想不到。

雅安市发展改革委没想到，自己手中竟然审核了最大的单体重建项目——国道351线雅安境内的改造。放在以前，这也许需要上报到国家发展改革委。

灾区群众也没想到，纳入总体规划的党政机关办公用房、业务用房项目，还能被地方取消或是调减规模。调整出来的投资或者面积，全部用于改善民生。

这是“芦山试验”的一大亮点：资金管理和项目审核权充分下移，一放到底；允许在总体稳定的前提下，动态适当调整因规划条件和实施条件发生变化而需要调整的个别项目。

通过体制机制创新，灾区党委政府实现了“有权”负责。与此同时，四川加强对市、县相关部门审批人员的专业培训，提高把关水平和审批效率，让他们有能力担好责。“这激发了地方组织实施重建工作的自主性和创造性。”雅安市重建委负责人表示，面对这份信任和重托，雅安上下形成了质量、安全、稳定、廉洁、厉行节约等“底线意识”，“不留败笔，少留遗憾，多留精品，保障重建经得起实践、群众和历史的检验。”

芦山县人民法院审判法庭重建项目结余的400万元，弥补了飞仙关中心小学的资金缺口。灾区建筑设计形成新的风尚：既防止低水平复制，又严禁贪大求洋、华而不实。

这也是“芦山试验”的初衷之一。中央财政安排了460亿元的重建补助资金，省级财政筹集了100亿元资金，测算分配到市县进行“总额包干”使用，让事权与财权相统一，避免了项目资金“两张皮”管理。

这样做，是为了合理控制规模、降低建设成本、减少损失浪费，避免灾区各级政府因重建过度背上沉重的债务包袱。

这样的制度性安排，还包括选派一批有重建经验的干部充实到雅安市、县领导班子，组织协调省内7市开展对口支援等。

崇尚实干，追求实效，灾区干部群众备受鼓舞。为了加快重建，雅安按时间节点倒排工期，建立了以日保旬、以旬保月、以月保节点、以节点保全年的目标控制体系。

在此过程中，“问题导向”成为重建监督检查的主流思想。雅安要求对每个项目进行全程留痕管理，对发现的问题逐一录入台账，限期整改销账。至今已发现和督促解决各类具体问题3000余个，件件有案可查。

成绩背后，是灾区市县领导干部的“包县联点帮扶”，市县部门的“联村帮户”，党员干部的“一线赶考”行动……

四川推进灾后重建的另一个战略考量得以彰显：通过“地方负责制”的实施，提高各级党委政府的执政能力和水平。

群众广泛参与真正实现了“让民做主”

“580”是什么？

尽管它发轫于芦山县飞仙关镇凤凰村，但凤凰村村民王桂荣起初也不懂，直到开始建房时，他恍然醒悟那是一份价目表：条件困难的村民，工钱打5折；条件一般的，打8折；五保户、特困户修房，工钱为0。“580”还是“我帮你”的谐音，它其实是一个村民自发形成的互助组织，几乎囊括了凤凰村的所有建筑工匠。“580”的出现，解决了凤凰村谁来建房、如何低成本建房的难题。

据统计，地震灾区总计有92836户农房需要重建，面对集中开工衍生出的重建力量不足、建材紧张、工匠短缺等诸多制约因素，完成这一任务的艰巨程度可想而知。

从某种意义上说，受灾群众既是地震灾害的受害者，也是灾后重建的受益者；恢复重建一切为了群众，更应该紧紧依靠群众。

救灾时期的一些探索，给重建工作带来启示。

当时，分配救灾物资时，“一碗水”端得稍有不平，就会引发不满。于是，村民中出现了议事小组，他们采取的协商议定的办法，赢得了多数村民的拥护。

一个议事会看似不起眼，但它改变了基层政府“为民做主”的惯性思维。“让民做主”，就是让受灾群众共同协商、共同行动、共同管理。相反，基层政府大包大揽、过度干涉，可能会产生“吃力不讨好”的结果。

雅安232个新村聚居点的“自建委”，就在这样的背景下应运而生。

荥经县新添乡庙岗村实行统规自建。“自建委”承担建房价格谈判、质量监管、资金监督等职能，甚至“迫使”北京一家设计院根据村民意愿调整了户型方案。

各户自行组织施工，如果施工进度不同，联排相邻的“共同墙”，就没法修建，难免要产生摩擦。问题的解决，依然找“自建委”。

芦山县宝盛乡中坝村村民李万忠说：“现在大小事情我们都能参言，心里有底了，也不用担心干部有私心。”

该县双石镇双河村党支部书记马负林的感受则是，“这种方式，群众高兴，对我们的工作也满意，我们腰杆直了，还不用担心吃苦不讨好。”

到去年底，地震灾区农房全部完成重建。按照“小规模、组团式、生态化、微田园”理念建设的新村展露美丽新颜，但农耕生活习惯与聚居点管理要求冲突逐渐显现，此时，“自建委”开始向“自管委”过渡转型，继续发挥群众自治共管的作用。

致富奔康，也被一些“自管委”提上了日程。宝兴县五龙乡弥勒沟新村，地处通往明礼乡铁坪山和陇东镇东拉山大峡谷两处风景名胜区的必经之地，享有“金三角”美誉。“自管委”走村串户听意见，提出发展乡村度假旅游经济，得到了村民们的响应。

长远看，群众“自我服务、自我管理、自我监督”的两年“锻炼”，为基层群众参与社会治理洞开了一扇大门。

着眼长远提升重建“造血”促进可持续发展

宝兴县穆坪镇新宝村村民刘万淑，有一种担忧：新宝村位于冷木沟地质灾害隐患点之下，震后房子还敢不敢修？

她的忧虑，随着冷木沟启动地灾专项治理而消失。多级拦挡、固沟护坡、拓宽行洪通道，治理工程按泥石流百年一遇的标准进行防范。不仅如此，“先治坡，后治窝。”冷木沟还进一步转变打造“地质遗迹公园”，这给新宝村带来了旅游收入。

目前，灾区387处重大地灾治理工程已完工373处，去年灾区实现震后地质灾害零伤亡，得到中央充分肯定。

据了解，灾区所有重建项目都力争与优化农业产业布局、改善农村环境、农民致富奔小康有机结合，在项目实施中紧紧围绕产业重建核心，打造了一批农民持续增收产业。

中央专门设立150亿元专项资金，用于生态修复、地灾防治和产业重建，这为恢复灾区基本功能、促进灾区可持续发展提供了有力的财政保障。

对雅安而言，灾后重建是欠发达地区后发追赶的一次机遇，要把打重建“硬仗”与补发展“欠账”有机结合起来，积极探索放大重建效应。

工业是内生动力的基石。针对灾区承载能力，雅安探索发展“飞地经济”，把芦天宝飞地园区作为支持芦山、天全、宝兴等灾区县未来产业发展的主要载体，坚持优势产业向飞地园区聚集，利益分成向“飞出地”倾斜。

打造产业“造血”平台，依然面临资金缺口。

四川使用中央重建资金建立文化旅游基金、工业技改贴息基金、产业园区发展基金，吸引信贷资金和社会资本投入产业重建，形成了产业重建多元化投资格局。

2014年11月26日，雅安市40个重大项目在芦天宝园区举行集中开工仪式，其中恒天集团汽车生产基地项目，总投资30亿元、年产10万辆大型SUV，是雅安迄今为止引进的最大产业项目。

社会各界积极参与重建，震后有700多家社会组织参与救灾，进入重建阶段后，仍有137家长期留守，关注“生计能力”是他们的共同之处。

雅安搭建了地方政府主动与社会组织交流的平台，建立开放式服务、项目化运作、科学化评估三项机制，推动社会公益资源与群众需求、与重建规划、与长远发展有效对接。

截至目前，灾区已累计对接了1386个社会公益项目、总投资达31.3亿元，满足了灾区群众多元化、多层次的服务需求。