我国工程总承包管理的误区

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     【摘要】 工程总承包并不只是一种既定的合约模式，而是在市场经济条件下由社会分工和建筑行业特征所催化的一种项目运营方式。我国目前推行的总承包制实质还是一种政企不分、产权关系不明条件下的行政命令式集群合约方式。它更多地仅是用来替代旧体制下的“工程指挥部”，而非在建筑市场高度专业化之下而自然形成的工程管理模式。

     ２０ 世纪 ８０ 年代后期，我国开始积极推进建设项目总承包管理，随后出台了《建筑企业总承包资质管理办法》等一系列行业规范性文件。但是，２０余年过去了，总承包制虽然在一部分大型项目得以实施，但总的来说，其普及性仍然远远不足。究其原因，是我们对于总承包认识上仍然存在着以下一些误区：

     把工程总承包与“交钥匙工程”等同

     在国内最新的关于工程总承包的解释中，所谓总承包，是指业主将工程设计、施工、材料和设备采购等工作全部发包给一家承包公司，由其进行实质性设计、施工和采购工作，最后向业主交出一个已达到使用条件的工程。按这种模式发包的工程，也称交钥匙工程。

      对总承包的这一定义，我们认为这 仅是简单的字面解释，其出发点是英文“Ｇｅｎｅｒａｌ　Ｃｏｎｔｒａｃｔｉｏｎｇ”。不过，在国外对承包方式的描述中，对其描述更多的是“一般性合约义务承担”，而进一步才是“总的合约义务承担”。一般而言，总承包商即是“Ｍａｉｎ　Ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒ”， 但“Ｍａｉｎ”为“主要”而非“总的”，其  意义是指直接与业主签约且承担最终合同义务的合约实体，这是与“Ｓ ｕ ｂ －ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒ”（分包商）相对而言的。亦即，如一个合约中五分包商，则该合约亦无总承包商，而只有承担全部责任、 风险和义务的承包商。因此，总承包只是一个描述性的概念，而不是一个合约种类。对于一个工程项目而言，如果其承包商因自己的能力所限，而不得不将某一个分项或分部工程的分包，或因合同中业主存在指定分包商（Ｎｏｍｉｎａｔｅｄ Ｓｕｂｃｏｎｔｒａｃｔｏｒ），则该承包商即为总承包商。如果业主将同一个工程的全部囊括在一个合约之下，由一个承包商承担施工任务，而不将任何分项或分部工程再发包给其他承包商，则该承包商将无总承包之名，但可以履行总承包之实。

   “Ｔｕｍ－Ｋｅｙ　Ｐｒｏｊｅｃｔ”（交钥匙工程）、“Ｄｅｓｉｇｎ－Ｂｕｉｄ”（包项目设计合约）和一般其他的合约方式一样，是业主在充分评估市场风险后，为保证其利益最优而采取的不同合约方式。前者往往用于竣工时间具有不可更改的必须性的项目，这时，为减少因合约责任不清楚而产生的工期延误，业主放弃其指定分包的权利，承包商则必须在不可更改的合同期内完成合同规定的所有义务和责任。在这种合约方式下，承包商可以自己完成所有的分部或分项工程，也可以外发包其中某些分项或分部工程。只有出现后一种情况，才称得上是总承包商。后者是一种国际上普遍采用的一种合约方式，它一般由业主首先委托建筑师作出建筑设计（相当于我国的初步设计），再由专业结构设计师根据建筑师的要求和建筑本身的特性作出结构初步设计（深度可达我国的扩大初步设计水平）。

    由于建筑或结构设计（或两者同时）在设计中采用某一种或几种新材料、新工艺或新技术，而这些新技术、新工艺或新材料在市场上较难获得较准确的询价，而导致业主或业主的顾问机构（建筑工程师或顾问工程师）在制订标底和评标准则时难以作出精确酌量化指标，因而将这部分技术性风险整合到承包商合约内。对这一风险的最好承担方法，就是由承包商根据业主提出的建筑设计（通常是不可更改的）和结构设计，在充分体现设计意图、不更改整体结构型式、不降低材料采用和技术水准的前提下，自行或（更多的是）聘请设计单位进行施工图设计，从而达到技术、商务的整体优先性，它可以是交钥匙工程，也可以是只进行到主体结构封顶。

    由上述可见，Ｄｅｓｉｇｎ－Ｂｕｉｄ工程对合约方式的选择权完全在业主手中。但不论业主采用哪种合约方式，只要项目存在第二级工程合约，该合约下的承包商就可以被称为总承包商。所以，总承包不是一种独立的契约方式，而是针对分包（Ｓｕｂ—Ｌｅｔｔｉｎｇ）状态下有无分包商（Ｓｕｂ—Ｃｏｎｔｒａｃｔｏｒ）这两种概念的一种相对概念。

    认为承包合同关系简单组织协调工作量小

   上面说到，总承包合同不是一种独立的合约方式，而是一种类别概念。

    业主采用何种合约方式，一方面是由自身风险、利益的而定，另一方面也是根据其对承包商的能力评估而定。就业主而言，如其不放弃指定分包权，则合约就有主承包合约和分包合约之分。在这种情况下，才有实际意义上的“总承包商”和“总承包”。

    任何一个承包商都不是万能的，新技术、新材料和新工艺的产生到承包商熟悉这些新技术和新工艺是一个漫长的过程。在市场经济条件下，业主为保证其工程中所采用的新技术、新材料和新工艺真正地为其产生预期利益，就需要将采用这些新东西而带来的风险降低到最低水平，这就需要单独把这些新工艺、新技术和新材料抽出来直接在市场上另行招标承包，这就是指定承包权。但是，一个工程又始终是一个整体，为降低因业主指定而产生的合约边缘效应，以及由合约边缘效应而产生的合约责任模糊化，业主通常会在主合约中规定总承包商对指定分包商所享有的管理权利和应当承担的配合义务，且在多数情况下，会要求总承包商代表业主签订这些分包合同，或参与业主和指定分包商之间的合约，成为三方合约的第二方。

     有些业主也可以根据政府关于水电或其他专业资质的特殊要求（如非洲大多数国家），将这些专业性较强的分项工程交给指定分包商，从而形成总包商——分包商的合约体系。在这种体系下，由于指定分包商由业主直接发包，合约内容、责任、义务、奖惩等由业主直接规定，其谈判由业主与指定分包商（在不损害总承包商合约中双方利益的前提下）直接进行。在这种情况下，有关材料、设备等的认可、认定工作也多由业主直接进行。多数情况下，这些工作业主会委托工程顾问机构（我国为监理单位，美国为工程管理顾问公司）进行，主承包合约中的总承包商仅负责现场施工的进度，按照业主要求转支付等责任。有些合约内，总承包商甚至不需要对指定分包商的工艺及质量承担责任。由此可见，在这些合约方式下，业主的组织协调工作量不是减少，而是增加了。

     另外一种情况是承包商将某些分部、分项工程（有时甚至是整体工程）分包出去，从而形成总承包现实。在这种情况下，对业主而言，他始终只追诉其与合约的另一方，即与总承包商的合约关系，而且从法律角度讲，总承包与分包之间的合约在业主看来是可以忽略并视而不见的。因此，业主或其顾问机构的组织协调量也不可能减少，因为在实际操作中，总包商与分包商之间的合同纠纷往往会在第一时间交业主或顾问机构进行仲裁。

     而国内目前推行的总承包制实质还是一种政企不分、产权关系不明条件下的行政命令式集群合约方式。它更多地仅是用来替代旧体制下的“工程指挥部”，而非在建筑市场高度专业化之下而自然形成的工程管理模式。因此，在实践中，常因合约关系的大量边缘化而产生大量的纠纷。

     将企业资质与总承包管理捆绑在一起

    在国内的企业资质管理系统中，总承包企业是资质要求最高的一种，这与我国建筑行业行政管理部门及理论界对工程管理的不恰当理解与定位是有关系的。

    第一，在国外，建筑业工人的雇佣关系是非固定的和带有临时工性质的，建筑企业在大多数情况下并不拥有长期雇佣的自有工人。由于建筑企业生产的非固定性和招标投标制所产生的行业性生产量的不确定性，从规避风险的角度出发，建筑企业一般仅把必要的经营、管理、技术人员作为自身的员工，产业工人阶层则是随工程而聘的非固定人员。在这种行业状态下，如果承包商在承揽的工程后即时组建自己的施工工人队伍，其工期与生产力必然受到大的影响。因此，有必要援引有一定建制的、现成的、有一定经验的专业承包商进行分包。这样做，一方面可以在较短时间内形成有效生产力，另一方面可将保险、福利和税务等负担转嫁出去以降低项目运营的风险。因此，总承包式项目管理是一种市场经济条件下项目运营的必然选择。

    第二，总承包式项目管理存在的重要前提是社会分工的不断细化和不同企业在承担不同社会分工时所形成的企业比较优势。例如，在我国香港地区，建筑业的市场分工已经细化到从专业的杂项判头到整栋建筑的劳务分包判头（判头：香港行话，指分包商），无所不包。这也是西方社会及其他市场经济发达地区的工程建设以总承包方式为主进行管理的最重要的社会基础。

    第三，总承包式的项目管理，其重点在于管理，而不只是企业规模的大小和资质的高低。在我国改革开放后的２０余年内，国内施工企业仍然以资产总额、设备设施和产业工人数量为主要的竞争量化指标。但在市场经济条件下，施工企业最重要的资产已经不是量化的资金、设备和人员，而是其具有的管理能力和曾经承担过的工程业绩。因此，为了保证在工程项目初期能够以最快的速度形成施工生产力，企业需要在其固定员工中存在一批反映迅速、熟悉市场，同时又经验丰富的现场管理人员，他们能够很快地组建自己的项目管理班子，并形成战斗力。国外承包商项目管理班子普遍采用的模式是：成本管理、技术管理、安全管理采用职能式管理机构层；进度和质量管理采用直线式管理机构层。

    职能式架构一般是由各种专业技术人员组成，该部门的人员主要负责到现场监管检查工程师技术意图是否得到贯彻；负责对分包商的选择、支付、项目成本控制、索赔等工作；以及定期或不定期现场巡查为重点。

    直线式管理层是由高级技术工人所形成的管工队伍为代表，包括总管工、分部或分项管工、助理管工等人员。这一层次的人员采取的是旁站记录的监督方式，其工作内容主要是按照项目经理的要求，对质量和工期进行严格的监控，重点是做好每一天的施工日志。

    综上所述，工程总承包并不只是一种既定的合约模式，而是在市场经济条件下由社会分工和建筑行业特征所催化的一种项目运营方式。要真正在我国实行这一模式，还必须对我国现行的建筑业体制以及建筑行业运营规则进行合乎市场经济原则的改革，实现建筑市场社会分工，提升企业的应变能力和项目管理水平，形成有效的项目管理和现场监控体系，并及早与国际惯例接轨，以推进我国建筑工程总承包的健康发展。