对BOT项目建设管理三要素的几点思考

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摘要：以BOT模式进行了大型基础设施项目建设在我国已经起步，结合目前公路BOT建设项目实际，重点分析了设计、监理、施工三个要素中存在的问题。特别提出了重视设计环节，引入设计监理，强化设计阶段的投资控制，完善监理制度等一些值得深入思考的问题，以及解决这些问题的思路或办法。 
　　关键字：BOT项目 建设管理 思考 
　　1 前言 
　　以BOT模式（建设build－经营operate－移交transfer）进行大型基础设施项目建设，在我国还是处于起步阶段。长期以来政府一直是这种大型基础设施项目的建设主体，相比较而言BOT项目的运作和建设完全是种企业行为，因此，其目的、动机乃至结果，都应强调企业目标和企业利益，在建设过程中保证企业利益的最大化也是十分正当的、合理的。但从目前BOT项目的建设管理过程来看，由于没有现成模式可借鉴，且受纯政府项目建设管理模式的影响，导致BOT项目建设管理也或多或少地带有些粗线条的特色。这是借鉴政府模式而导致的思维惯性的体现，与一般企业管理所应追求的精细化以求企业利益最大化（管理效益最大化）的目标相矛盾。如何认识、改变这种管理模式的粗放与企业内在的管理精细化、效益最大化化这一管理要求之间的矛盾也就很有必要。 
　　在建设管理中，代表业主利益的建设指挥部处在建设管理活动的中心，其在整个建设管理过程中需要调动、组织、协调多方面的资源和力量。总的来看，这些资源和力量主要可以划归为设计、监理和施工三个方面的要素；相比较而言，三要素中行业上游要素的设计是核心要素，施工为普通要素，监理应为介于二者之间的中间性质的关键要素。对这三要素控制、协调的水平和程度也就体现了建设指挥部的管理水平以及对这些要素理解的程度，如上所述矛盾的认识和解决也从这三方面入手。 
　　2 关于设计　　 
　　工程建设过程包括项目决策、项目设计和项目实施三大阶段。进行投资控制的关键在于决策和设计阶段，而在项目作出投资决策后，其关键就在于设计。据研究分析，设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1％以下，但正是这少于1％的费用对投资的影响却高达75％以上。在满足同样功能的条件下，技术经济合理的设计，可降低工程造价5％～10％，甚至可达10％～20％。另据统计，在工程质量事故的众多原因中，设计责任占40.1％，居第一位。不少建筑产品由于缺乏优化设计，而出现功能设置不合理，影响正常使用；有的设计质量差，专业设计之间相互矛盾，造成施工返工、停工的现象，有的造成质量缺陷和安全隐患，给投资企业带来巨大损失，造成投资的极大浪费和社会负面影响。 
设计方案不仅直接影响投资，同时还间接影响投资，设计要素在项目建设中的作用不言而喻。但长期以来，在设计市场上形成了一种设计对业主负责，但设计质量由设计单位自行把关的观念，政府主管部门对设计成果缺乏必要的考核与评价，有的仅靠图纸会审来发现一些简单问题，只有等出现了大的技术问题才来追究责任，而方案的经济性则问及更少。另外，对设计市场管理不够，越级、无证、挂靠设计时有发生，从而导致设计质量下降。加之由于设计工作的特殊性，不同的项目有各自的特点，所以针对不同项目优化设计的成果缺乏明确的定性考核指标。这是我国设计市场上比较普遍存在的现象。
　　对设计单位而言，优化设计的开展也缺乏必要的压力和动力。长期以来，我国的设计人员对设计质量、进度、工程技术比较重视，而对工程造价考虑的很少，部分工程设计人员通常以为技术上可行，质量上可靠，就算完成任务，造成“肥梁、胖柱、深基础”等现象多有发生。并且由于现在的设计费用是按面积或按造价的比例计取，几乎跟投资的节约和设计质量的优劣无关，导致对设计方案不认真进行经济分析，而是追求高标准；或为保险起见，随意加大安全系数。有时设计单位投入大量的人力、物力进行了优化设计，降低了造价，但设计费反而变少了，从而挫伤了优化设计的积极性。 
　　对上述问题的解决，除了寄希望于政府主管部门改善、解决行业环境外；从业主角度出发，设计控制的必要性和迫切性还需要业主采取如下措施： 
　　a.转变观念，充分重视设计环节 
　　目前业主往往把投资的控制重心放在施工环节上，其原因：一是对于设计对投资影响的重要性认识不够，只看到搞施工招标，投标价要低于标底价、施工单位要让利等，殊不知设计方案的优化会带来更大的节约；二是无法很好地选择设计单位，因为在设计前业主不知道谁能优化到什么程度。有些项目设计虽然通过招投标，但此时方案不细，概算粗略，很难来综合评定；三是业主由于专业知识上的限制，对设计方案难以从优化的角度提出要求或疑意；四是有些业主自身对工程应具备的功能要求及应达到的目标不明确，随意性大，要求出图时间紧，从而影响了优化设计的开展。 　　    b.引入设计监理 
　　优化设计工作的推行，仅靠政府监控还不能满足当前形势发展的要求，设计监理已成为形势所迫，业主所需。通过设计监理可打破设计单位自身的单一局面。这对于那种规模巨大或具有数家设计单位的项目值得尝试。但设计监理工作在我国尚未成熟。 
单独设立设计部 
　　因目前受国家法律所限制，业主并不能自己直接从事设计工作。对设计工作的控制多通过指挥部的相关部门、专业人员进行（如工程部）。目前一般建设指挥部的相关专业人员事实上大多一直从事施工工作，而设计和施工在专业上还是存在着较大差距的。这种差距往往导致业主的优化设计、控制投资的目标难以完全实现。因此可以考虑在指挥部的部门设置中增加由专业设计人员组成的“设计部”，使设计部能紧跟或者引导设计单位的工作，以更专业的角度更充分地体现业主意志，保证业主的利益，并使这种“体现”、“保证”实现“日常化”、“具体化”、“制度化”。成立设计部应是业主掌控设计这一核心要素的最为有效、可行的措施，这也符合“核心要素企业宜自己直接掌握并应用”这一一般管理原则。 
　　d.强化设计阶段的投资控制 
　　当前在大中型工程项目管理工作中，普遍忽视设计阶段的项目投资控制，往往把控制项目投资放在实施阶段。据有关资料反映，设计阶段影响工程投资的可能性在80％以上，而实施阶段不超过20％。所以在设计阶段，加强对项目的投资控制至关重要，应加强对设计的宏观审查和微观监督，从严把关。 
　　e.建立共同目标 
　　制定项目实施阶段优化设计的奖励办法，使优化设计能成为建设指挥部（设计部）、设计单位、监理单位及施工单位的共同目标。 
　　3 关于监理 
　　业主一般对监理工作实行社会化管理方式，即业主并不将监理单位纳入自己直接的组织体系之内，这也是由于我国目前的法律法规所致，要求监理只能是种社会监理。 
　　对于监理的中心任务，一般的表述是：监理工程师以合同条款、设计文件和技术规范为依据，建立适合本项目的组织系统，执行规定的工作程序、运用合同、组织、技术、经济手段和方法，对工程质量、进度、投资进行全方位、全天候、全过程的监督和管理，使工程在合同规定的工期和费用内完成，并到达设计文件、合同文件及技术规范的规定和质量要求，从而保证业主项目建设总目标的实现。 
　　如上可以看出监理的工作手段、方法和目标等与建设指挥部十分的相似、吻合。实际工作中，建设指挥部的许多目标、事务往往需要通过监理去实施和落实，指挥部没有精力也没有必要去具体地实施每件事务。由于监理工作的重要性及业务的相似性，指挥部在某种程度上可以将监理单位、监理工作理解为指挥部工作职能的延伸和组织结构的延伸；另一方面也应在此理念的指导下，最大程度地利用监理这一社会资源去实现自身的目标。 
但在建设管理实践中，指挥部对监理单位的约束、控制手段和方法的有限与监理工作的重要性二者之间存在着矛盾，即指挥部并没有完全有效的约束、控制手段、方法促使监理人员最大程度地服务于业主的建设管理目标。 
　　一般而言，在指挥部和监理单位（建立在合同基础上）的关系中，指挥部处于实际上的主导地位：对监理单位进行月度的计量支付；对其日常工作提出要求、指导、批评或表扬等。也就是指挥部主要通过两方面的手段约束监理单位：一方面是经济手段：月度的计量支付；另一方面是行政性质的手段，当然其中的一些具体方式是有不同程度的合同性质的。前者在监理单位人员到位的情况下基本上不能起到什么约束、激励作用，对业主来说基本不具备管理弹性，这是监理计量以人数这一硬性指数为标准的必然结果（当然建立以监理工作绩效为标准之一的计量办法在操作上存在一定的困难，更重要的是似乎缺乏合同法依据）。而后者所说的手段主要是非正面激励性质的，也就是它主要局限于“不能做什么”、“做不好会有什么后果”，而不能充分激励其为业主利益、按指挥部要求去充分开展工作，即不能促使监理人员观念由知道“不能做什么”向“我愿意（想）做什么”转变。监理人员主要有压力，而没什么动力。 
　　另外从监理单位对其内部人员的控制管理情况也能发现问题。监理单位内部人员目前绝大部分是临时性受聘，组织的高度流动性、分散性和临时性（缺乏组织约束力），导致其组织凝聚力不高度弱化。这样导致组织意识向个体流通、渗透时阻力过大或者说管道不通畅；而在市场经济环境下，往往还会增加这种渗透的负向压力。 
　　在这种情况下，建设指挥部在进行建设管理时，其压力或者动力（负面激励或正面激励）都难以及时、完全地传导至具体的监理人员。总而言之，由于监理单位组织构成上的缺陷，业主所期望的激励监理人员主动负责地工作的目标不能完全寄希望于监理单位本身；激励手段中缺乏正面激励手段，而正面激励手段更容易取得管理效果。在以上二点认识的前提下，可以尝试以下并不增加业主负担的正面激励措施： 
　　监理招标时，业主有激励意愿的那部分费用并不进入监理标价中，甚至通过有些途径或方法降低其价格水平。这部分资金用于建设管理中对监理单位人员的奖励。这种奖励主要是针对个人（奖金直接分配到个人）而不是监理单位。奖励的频率、范围及人员比例等值得研究。以岑梧高速公路某监理标为例，其总价约为447万元，单价为8380元/人.月。如降低其价格为5000元/人.月为合同单价，则进入合同的总价约为267万元，该业主最多可有180万元用于奖励该监理合同段人员。假设该监理合同工期内共有20人受奖，工期为2.5年，每季度奖励一次，则其平均奖励额度最大可达0.9万元/人.季，这样的激励水平相对于目前国内监理人员的薪资水平而言力度是显而易见了，必定会收到明显的管理效果。如此指挥部将对比较松散的监理人员形成强大的内在组织向心力。指挥部和监理单位的关系也由纯合同关系向合同关系和内部管理关系的混合型关系发展。 
　　4 关于施工 
　　由于目前各种施工技术应用的广泛性和成熟性，且建筑市场上存在众多综合能力强大的一级施工单位可供选择，对业主而言，对于施工要素更有把握科学、有效地控制。但这并不意味业主在这方面已经达到了完善的地步。 
　　a.施工单位方面 
　　目前的施工单位，特别是一级施工单位，一般都是实行“核心化、专业化管理，社会化施工”的操作模式，对于从事具体施工操作的各类社会力量而言，自身经济获益如何是至为重要的事情，单价高、单价低的项目获有不同的施工进度和施工质量。而施工单位投标，总是或多或少地存在不平衡报价行为，这为其下步的“社会化施工”留下了管理隐患。因此，业主有必要从一开始就采取合同性质的干预手段，促进报价平衡或二次调整投标报价而获得平衡的计量清单单价，为后期的均衡施工创造有利条件。 
　　b.建设指挥部方面 
　　在目前法律环境日益成熟、完善的形势下，施工单位对业主的合同主导地位和事实上的行政管理本位已经提出了越来越多的怀疑和不满。建设指挥部对建设管理的认识也应该从原来的政府背景下剥离开来，理解为企业行为（特殊的、合同化、契约化的从而也是法律化的企业行为）。以合同观点、法律观点指导自己的建设管理行为，要求有更为全面详细的合同条款去解释、指导、约定全过程的建设管理行为，特别是日常的建设管理行为，减少、避免“有理（利）无据”的随意性行为，使建设管理更加成熟、规范，降低管理成本，减少合同纠纷，是认真考虑的时候了。 
　　5  结束语 
　　建设管理的过程，其实是业主综合运用、协调施工、设计、监理三要素的过程，在这个过程中始终要坚持经济思维和管理精细化的统一，强化建设管理中的企业行为特征。对核心要素，不仅要实施具体的专业管理，还要实施组织管理；对普通要素则在于协调和创造平台；对于关键要素则在于管理和控制，使其按业主意志动作，形成良性的管理互动。 
参考文献 
1   张月娴，田以堂.  建设项目业主管理手册.  北京：中国水利水电出版社，1998.3