PFI项目融资模式在基础设施建设中的应用

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    随着我国基础设施建设的力度和规模的加大，对资金的需求也日益增加。以上海为例，1995-2001年的城市基础设施投资分别为:273.78亿元，378.78亿元，412.85亿元，531.38亿元，501.39亿元，449.90亿元，510,78亿元，7年增长86.57%.“十五”期间，上海固定资产投资在10000亿左右，重大项目投资占三分之一，即3000亿以上。对于大规模的基础设施建设，需要新的投融资体制和相应的机制做保证。而PFI项目融资模式为基础设施建设的投融资方式提供了新的思路，并为社会提高资金的使用效率，扩大投资主体，解决基础设施建设中的融资难题提供了途径和可能。
    随着我国基础设施建设的力度和规模的加大，对资金的需求也日益增加。以上海为例，1995-2001年的城市基础设施投资分别为:273.78亿元，378.78亿元，412.85亿元，531.38亿元，501.39亿元，449.90亿元，510,78亿元，7年增长86.57%.“十五”期间，上海固定资产投资在10000亿左右，重大项目投资占三分之一，即3000亿以上。 
    对于大规模的基础设施建设，需要新的投融资体制和相应的机制做保证。而PFI项目融资模式为基础设施建设的投融资方式提供了新的思路，并为社会提高资金的使用效率，扩大投资主体，解决基础设施建设中的融资难题提供了途径和可能。 
    一、PFI与传统融资模式的区别 
    在PFI的模式下，由项目公司统模式下，政府负责整个项目的负责整个项目全过程的开发，政府不直接对PFI项目负责。因此，PFI模式是以实现基础设施项目全寿命周期目标为核心。而在传全过程开发。 
     这一变化主要体现在项目公司对项目全寿命成本进行集成化的考虑，从而使政府在整个项目的全寿命周期中的成本低于传统模式下的总成本。 
    PFI的运用形式主要有:BOT(Build-Operate-Transfer)，BTO (Build-Transfer-Operate)，TOT (Transfer-Operate-Transfer)，BROT (BUld-Rent-Operate-Transfer)，BOOT (Build-Own-Operate -Transfer)，B00 (Build-Own -Operate)，DBFO (Design-Build-Finance-Operate)等等，其中DBFO模式，项目公司要承担额外的责任，如设施设计及其建设的融资。
    二、PFI项目融资方式在城市基础设施中的应用与创新 
    我国自20世纪80年代起就开始引入BOT模式进行基础设施建 设。从1995年起我国就加快了BOT模式的推广，标准BOT模式的基本运作模式是项目发起人出资本金，安排项目融资，承担相应的风险，开发建设项目，然后在特许经营期内经营项目，以收回投资偿还贷款和获得合理的利润，而政府主管部门则作为项目的最终所有者与相关领域中的权威人士，作前期的可行性研究，并规划授权文件，将项目在一定期限内的特许经营权授予项目公司，项目公司在特许经营权末将项目转让给政府。水、电、收费公路等具有经营性的大型基础建设项目，一般都采用标准BOT模式。目前，国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，就是由以民间资本为主的投资联合体，以BOT形式投资建设并由该厂专营20年。项目公司的主要投资风险除建设风险外，就是经营风险。在上海“153060”高速公路网络建设中，采用BOT模式已经协议引进社会投资约200多亿元，其中11个项目已经找到社会投资人。收费高速公路、越江隧道由于其具有一定的垄断性，且给投资人带来了比较稳定的收益，而获得许多民间投资人的欢迎。 
    此外，政府也可以按照银行长期贷款利率加百分点的方式，给予项目公司固定的现金补贴，投资者可以以政府固定回报协议质压融资。上海的杨浦大桥建设就是固定回报BOT模式，项目公司的主要投资风险在好于建设风险和利率风险(即项目的投资回报率与投资其它项目的回报率相比较是否有损失)，但对于政府而言，由于经营的风险并没有得到有效的规避，过高的回报利率仍然会成为财政的主要负担。因此，固定回报的BOT项目较难达成协议。 
    对于已经建成的项目，由于项目本身的经营特点(如经营收入稳定、项目具有一定的垄断性等)，可以通过TOT模式进行项目融资。沪杭高速公路上海段采用TOT模式，以32亿元出让30年的经营权，就是典型的例子。TOT模式，项目公司不再承担建设风险，主要风险就是经营期的风险，并承担维护运营的责任。对于政府而言，TOT模式可以盘活存量资产，筹集政府建设所需的资金，如果授权条件合理还能够实现存量资产的增值效应，实现项目公司与政府的双赢局面。因此，这一模式比较受欢迎。2002年5月，上海浦东自来水厂运用TOT模式以20亿现金转让50%的股权与法国威望迪公司合作，不仅使原有固定资产获得3倍的溢价，而且威望迪公司还承诺在提供优于现有水质的基础上，保持与政府统一的定价条件，并保证没有人员下岗，威望迪公司除了获得水厂建设维修和经营的权利，同时，还获得了上海浦东部分地区的水网的经营权，这是以往BOT项目所没有的，也是BOT模式的一次新的尝试。 而上海对一些收费公厕私营化白案例则标志着TOT模式应用空作的扩大。
    对于能够产生现金流的基础设施项目(如收费公路、水、电厂等)，由于经营比较稳定，因此，受到社会投资者的欢迎。但是，对于没有现金流或现金流不足的基础设施项目，如轨道交通、城市绿化等也可以采用政府给予一定补贴的方式，进行BOT或BT模式的融资，来鼓励社会资本的参与，以减轻政府现时的财政压力。上海轨道交通领域就是采用这种模式进行的，由申通集团负责项目规划投资、管理沿线各区出资35%局立项目公司，按项目法人制运作项目公司向商业银行寻求长期项目融资(占65%)，期限为10-21年。建成后交由地铁建设有限公司、地铁运营公司、现代轨道交通公司承担运营。 
    BOT作为PFI项目融资模式的主要方式，在实际应用中的形式是多样的，而且通过PFI的融资形式拓展了融资的渠道，大大促进了城市的基础设施建设，同时，也建立了新的建设、运营方式，调整了社会参与基础建设的积极性。 
    采用PFI项目融资模式主要作用有:一是政府部门由传统的设施采购向服务采购转变，政府对项目的要求通过对服务要求的定义来实现，对私营机构如何融资、设计、建设、运营不会做太多的干涉，支付的费用也由建造的实际费用变为根据服务情况而定;二是将私营企业的创新机制引入政府采购，即通过私营机构的参与，提高政府的投资效率，提高管理、创新的能力，为政府提供巨大的潜在收益;三是将基础设施的全寿命风险适当地转移到更二适宜的管理机构。 
    PFI项目融资体制的主要风险在于其参与方较多，一般有政府、项目发起人、项目公司、投资银行、贷款银行、建设单位、设计单位、运营单位甚至用户等，合同关系复杂，往往涉及到几十个合同或协议，法律关系非常复杂。由于政府所给予的特许经营权的条件是项目合作和实施的重要基础，因此，PFI项目的成功与否在很大程度上依赖于政府信用以及政府与项目公司的关系。PFI项目将建设、经营的风险转移至经营机构，对经营机构的要求比较高，需要专业化程度和对市场的分析、把握能力比较强的公司，才能真正做好项目。在政府给予一定的政策优惠和倾斜的同时，也需要对项目公司的运作进行有效的监督，使项目的运作在法制的基础上进行，切实保护项目参与者的利益，但现在对BOT项目的法律法规建设还相当滞后，需要逐步地完善。此外，项目经营权的具体条件关系到项目各方的切身利益与风险，是PFI项目谈判成功与否的重要条件。因此，政府需要对PFI的招商条件进行有效的评估和策划。 
    PFI项目融资方式在中国基础建设领域的应用已经有了良好的开端，如何完善PFI项目的应用条件和政策法规，促进PFI项目融资模式的创新，使其更加规范化、标准化，这是对PFI项目融资方式提出的更高要求。