土地整理项目融资PPP模式

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我国目前正在全国范围内开展土地整理。预计我国今后相当长时间内每年将投资20亿~40亿元左右用于土地整理，但只是建立土地整理示范区。 
　　目前我国土地整理项目融资主要依靠政府。绝大部分资金来源于以下三块：第一，新增建设用地有偿使用费，专项用于耕地开发整理；第二，非农业建设经批准占用耕地的，按规定缴纳的耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地；第三，由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当按规定缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。 
　　由此可见，我国目前的土地整理项目融资渠道非常单一，资金也非常有限。如何解决土地整理项目拓展融资问题，本文探讨PPP融资模式，以期能提供一条新的思路。 
　　PPP模式介绍 
　　PPP是Public Private Partnership的缩写，即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
　　PPP代表的是一个完整的项目融资的概念，适用于从私人部门完全控制的企业到公共部门完全控制的企业。 
　　发展过程：PPP模式的由来可追溯至20世纪80年代，当时英国交通量持续猛增，但又限于政府资金预算的制约，交通部门开始通过在私人部门创立交通运营企业来提供服务。当时英国正处于经济衰退期，私人企业特别是大型国内工程建设单位又面临建设工程的减少，这些客观条件促使新制度的形成。PPP模式的发展过程如图1（略）所示。 
　　机构层次：PPP模式的机构层次如图2（略）所示，金字塔顶部是项目所在国政府，是引入私人部门参与公共基础设施建设项目的有关政策的制定者，项目所在国政府对公共基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。
　　机构的目标层次：项目所在国政府或有关机构参与项目的目标可以分为两种：第一种是低层次目标，指特定项目的短期目标；第二种是高层次目标，指引入私人部门参与公共基础设施建设的综合长期合作的目标。
适用范围：PPP模式适用的范围较广，包括医疗卫生、教育、交通、信息技术、环境保护和政府融资等，得到了一些政府的重视。美国克林顿政府提出的通过与私人部门合作（PPP模式）投资来提高公共部门经济和效能的方案，被称为美国政府自1905年到1989年11个重要改革方案之一。一个成功的PPP模式需要一定程度公共和私人部门之间关系的重新组合，以创造权利合理配置的实施环境。
　　运作特点：在PPP模式的组织机构中，参与项目的公共部门和私人企业之间都是以平等的方式发生相互影响。项目的投资者和经营者一般是以项目公司形式存在，项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务，可以是财团、技术公司（如土地整理公司），也可以是股份合作企业。为了享受税收减让的好处，必须在项目所在国成立项目公司。通常的做法是，项目公司本身作为借款人，项目公司中所有项目资产被孤立起来。当地政府利用特许权费用成立一个合同执法事务所，根据协议和有关法律的规定，对项目公司的建设和行为进行监督。调解委员会由政府、投资银团和技术公司等机构的人员组成。 
　　合作基础：政府的公共部门与私人参与者以特许协议为基础进行合作。他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的全过程，双方共同对项目的整个周期负责。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作；对项目融资的可能性进行评估确认；采取有效的风险分配方案，把风险分配给最有能力的参与者来承担。成功融资方式的标志就是它在各参与方之间实现了令人满意和有效的项目风险分配。PPP模式中，公共部门与私人部门之间存在分歧，任何一方不能改变项目的实施，而应当平等地在特许协议基础上处理。 
精力。