对政府投资项目实行“代建制”的解析

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■何谓“代建制”  

　　2004年7月16日，国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，其中第三部分就政府投资项目明确了“代建制”概念：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。《关于投资体制改革的决定》为政府投资的非经营性项目的建设实施指明了方向，符合市场经济快速发展的客观趋势。  

　　政府投资项目的分类范围  

　　政府投资工程按照工程的性质，可以分为非经营性（公益性）政府投资工程和经营性政府投资工程。  

　　非经营性（公益性）政府投资工程，是指政府投资的公益性项目及无经济回报的项目，如园林绿化、城市道路桥涵（指不收费的）、学校、医院、图书馆、科技馆、博物馆等公益性项目以及党政机关办公设施、司法机构设施等无经济回报的项目。  

　　经营性政府投资工程，是指政府投资的可有一定经济回报的工程项目或者获得政府特许经营权的项目，如供水、供气、供热、垃圾污水处理和经批准可收费的道路、桥梁、隧道等。  

　　政府投资工程的建设方式  

　　建设部、发改委等五部委《关于加快建筑业改革与发展的若干意见》规定，对政府投资工程建设方式，改革的核心是建立权责明确、制约有效，专业化、社会化、市场化的建设项目组织实施方式。有条件的地方也可以成立由专业技术人员组成的专门机构，负责政府投资工程项目的建设。  
　 
　　对非经营政府投资工程，应当通过招标选择具有项目管理能力的企业组织实施，竣工验收后移交给使用单位。  

　　经营性政府投资工程项目的组织形式  

　　对于经营性政府投资工程，建质〔2005〕119号规定，进一步健全项目法人责任制，积极采取工程总承包或工程项目管理等方式组织项目建设。项目法人、建设单位和各类建设企业，按照合同约定对工程质量、工期和造价承担相应责任。  

　　项目法人责任制即是项目法人对工程项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等，实行全过程负责。项目法人也可以委托专业化的项目管理公司承担项目的组织实施，实行市场化、社会化、专业化的管理运作。  

　　■代建单位与工程项目管理企业的区别  

　　目前，在一些关于“代建制”办法中都规定，代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，即代建单位作为项目法人。200号文的工程项目管理单位是作为业主代表或业主的延伸，对项目进行专业化管理，工程项目管理单位不能代行业主的职责。  

　　■“代建制”与工程总承包模式的区别  

　　工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。总承包企业要按照合同约定，对工程项目的质量、工期、造价全面等向业主负责。  

　　工程总承包企业可以将部分工作分包给分包企业，分包企业只对总承包企业负责，分包企业与业主没有合同关系。  

　　“代建制”是一种制度，工程总承包是一种承建方式。两者不能混为一谈。  

　　“代建制”的核心是代建单位按照合同约定代理项目建设的主体职责，即作为项目法人。  

　　工程总承包是对工程的整体承包，总承包企业不具备项目法人地位。  

　　■工程项目管理与工程监理的区别  

　　在工作内容方面的区别。从工作内容上讲，工程监理是工程项目管理的重要组成部分，但不是项目管理的全部。工程监理是对施工阶段的质量、进度、费用、安全等方面的监督管理，这在《建筑法》等法律法规中已作了明确规定。而工程项目管理的工作内容包括可行性研究、招标代理、造价咨询、工程监理和勘察设计、施工的管理等方面。在法律责任方面的区别。从目前的法律关系上讲，对规定的某些工程项目（如国家投资项目、影响人民财产安全的项目）施工阶段的监理是强制的，其法律责任也是明确的；而工程项目管理是政府提倡和鼓励的一种管理方式，项目管理的内容及深度要求可在合同中约定，明确责任，因此两者的法律地位和责任是不同的。