周其仁：空城并非好政绩 要让城市骨架上长肉

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空城并非好政绩 要让城市骨架上长肉

过去十几年，我们的城市建设有很大的进展，无论是人口战略、城市比例还是城市规模都令人瞩目。对于这些变化，有很多人点赞，也有很多人吐槽。点赞有点赞的道理，批评也有批评的根据，都是我们今后城市发展的基础。

未来五年之内的城市发展，跟过去十年相比，可能要有一些不同和转变。要从之前的高歌猛进，转到节奏慢一点、集聚程度提高一点，要加强城市建设的质量。打一个比方，一个小孩要长大，其中一段时期先是抽条，长得很吓人，之后要多长一点肉，需要足够的肌体才能算是发育健全。

经过十几年的发展，我国的城市化率已经超过了50%，从建设面积、开发投资等各项指标看，其速度都是建国以来从未有过的，这可以比作“长骨架”的时期。但是，一些城市的骨架可能拉得太大了，以至于继续发展都成了问题。倘若未来五年不能再保持过去15%以上的增长速度，如何走上新常态是个大问题。此外，我们的环境问题已经带有政治性色彩，财政和地方债务等等问题也都需要讨论。在此情势下，如果能保持经济高速增长倒也还好，问题是从国际和国内形势的种种迹象来看，现在的城市发展模式已经难以为继。所以，整个国民经济需要在城市建设上做一点转变。

所谓城市形态，总有一些内涵要求。这些年的城市化对城市内涵要求可能关照得不够，因此要增加城市内涵。从经济学角度看，城市是一个高密度的社会经济体。一个城市几平方公里，到底住了多少人?晚上还有多少人在住，白天又有多少人过来工作?当这些数字达到一个临界值，我们就称之为城市。但是，这些年来以“长架子”为主的城市化，在很大程度上把这个概念淡化了。

第一，城市的概念已经不再清晰。我们语境里的城市概念，跟其他国家的不可同日而语。我们的很多城市比欧洲的整个国家或地区还要大，重庆有8.2万平方公里，哈尔滨有5.3万平方公里，而整个苏格兰只有大约7.8万平方公里，而苏格兰还不是一个城市。

要发展城市，必然要考虑用多大的空间摆动投资，摆动经济，这都联系到土地问题。城市土地归国家所有，实际上宪法严格规定的是城市的城区土地属于国家所有，现在却变成了城市土地国家所有，只要划进城市都算，导致我们的“骨架”拉得很大。当然，这样有好也有坏。没有拉大的骨架，也就没有中国城市的今天，同时，我们的城市质量也就不可能很高，因为要支持高密度的社会经济活动，需要庞大的单位土地面积。

我们现在认同的城市化没有边，而历史上的城市有边——城墙。那个时候出于防卫需求，城墙建设轻而易举，古代的城市规划很紧凑。现在的房屋突破了城墙限制，城市的概念又变成城乡一体的行政区划，这样就导致范围和规模的过分扩大。今后能不能往里收一收，真正把城市建设集中到城区来?

城市建设不要光注重地面，还要注重地下。新加坡的城市规划，地面往下两百米，二十米干什么，六十米干什么，都有计划和标准，而我们现在往下投资十米，财政就已经无力支撑。地方摊得太大，城市建设就很难达到有效运行的标准。再往城市投，再往城建去投，城乡差距就更大。

城乡一体化是指权利的平衡，权利平等加上流动，最后才能缩小城乡人均收入差距。现代化的发展，就是让城市越来越像城市，而农村则越来越像新农村。所以，要把城市概念收缩到城区概念，城市这个概念已经变了。

现在很多地方开发了新城，万事俱备、就缺人气，当然也有北京、上海这样太拥挤的城市，但是我们其余六百多个城市的主流现象、主要倾向还是硬件太大、人气不足，这样会使我们投资和管理的精力膨胀开来，很费工夫。

第二，在城市建设中要有城区概念。什么叫城区，宪法有这个概念，城市郊区的土地并非国有，要与市区土地分开，要有城区标志，要有标准，哪怕一个县城也要有一组指标定义。但现在，哪里算城区，哪里算郊区，一平方公里土地能容纳多少人算城区，我们连最基本的标准都没有。

城市扩张要有一个指标，密到什么程度才可以往外扩。现在城市都稀稀拉拉，却还想再跨出去搞一个新城，想法再好，也撑不起来。老城与新城之间有发展规律，老城密度达不到临界点，就没有建新城的必要，这也是为什么很多新城造得很好，规划也很好却缺乏人气的原因。只有过了临界点才能往前走，否则撑十年也撑不起正常的城市人气，因为原来老区的压强不够，集聚的资源不够。

上海是整个亚洲最大的工商业都市之一，现在的扩张建设也出现了问题。上海大洋山新区规划三百平方公里，人造的碧水湖从空中看是一个正圆形，建设规划得很漂亮，可到那去访问，当地工作人员都说要“聚精会神聚人气”，还是人气的问题。很多城市的老区压强如果不够密，其实应该收缩一下，把有限的资金配套到老区的完善上去。

第三，要确立城市建设的人才标准。过去强调扩张的人才战略，做大规划、做大工程，但是哪些城市真有活力?这边修了一个剧场，那边有一批人天天在想办法安排演什么戏剧;图书馆不但要有书，而且还要有人去看书。这些事都是要花心思去管理的，而我们现在很多公共设施都没有人员活动，却还照样发补贴、薪水。

现有的城建设施要吸引人去利用，这是下一步新型城镇化发展的方向。留一座空城不是好政绩，反而是负面的政绩。现在我们有了骨架，就看谁能够往骨架上长肉，吸引人气。

有一些案例挺有意思，同样的城市人口，同样的消费水平，如果让一些积极分子去搅动，活动频率就会高起来。加上处于发展转型期，我们对文化的需求、对活动的需求都会大增。中国的城市不要再往铺摊子上做文章，而要往已经摊开的面积上下功夫。

最后一点，要遵守市场的自发性。我们总觉得城市规划很复杂，没有专家、没有官员、没有人画张图怎么行?这么说也有道理，因为中国真正懂城市的专家太少。但是，再好的专家知识也有限，因为世界变化太快。现在城市遇到的问题是：商场空空如也，等着客人上门;而电商到处在找地方建配送仓库。所以，无论如何，得给变化很快的城市建设留一点自发性空间。

新加坡的城市建设很有意思，土地要批在哪儿，是让开发商和市场来说，然后再给城市空间去对接，不是一切规划都是自上而下。自上而下很重要，但是存在信息成本问题，谁能预言未来要怎么生活、怎么消费、怎么娱乐?所以，要给城市的活跃发展留下足够的自发性空间。

我们很多新区不成功，一些工业区、高新技术园区还不如城镇。浦东新区成立的时候请专家去开会研究，我问了一个问题：陆家嘴有没有让保姆买东西的地方?我们现在的城市太高大上，高大上的结果就是生活不方便。市场都欢迎高端人口，结果没有低端人口，高端人口就被迫“变成”低端人口，因为不得不自己浇花。

面对城市的多样化，城中村可以十年不拆，不能按国有土地房地产业模式去搞，那样成本上去了，城市竞争力和舒适性下去了。从短期看，城中村里的消费能力挺强，他们是我们城市的尾巴、农村的头。但在城中村里，人民的房子随时可以拆掉，那要怎么投资?我们的政策一定要给城市发展留一点自发性。纽约还有格林威治村，还有很多小艺术家，人生的成长道路是一个台阶一个台阶来的，城市建设也要慢慢变成多元化的城市空间，这是我们下一个阶段要做的。过往这些年在高歌猛进、硬件扩张，现在要进行一场新的比赛，要让我们的城市生活质量得以提高。