李铁：城镇化发展进入调整阶段

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中国城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

同时，由粗放发展带来的土地紧缺及政府债务、城镇化过程中农民工进城及就业等问题，成为影响和衡量城镇化水平的重要指标，如何解决这些问题，不仅关系着未来城镇化发展的空间和质量，也关系着整个中国经济发展的进程。

在2014年(冬季)崇礼中国城市发展论坛期间，中国城市和小城镇改革发展中心主任李铁表示，由于原来的粗放式发展模式已经难以为继，中国城镇化和工业化发展路径开始由粗放的注重数量向高效集约的注重质量方向调整。

Q：改革开放后，城镇化进程一直在延续与扩张，如果把这个城镇化进程比喻成一场马拉松的话，你觉得现在中国走到哪儿了?

李铁：中国城镇化和产业园区发展经历了几个阶段：第一个阶段是粗放式发展模式阶段，地方政府在产业园区招商过程中，无条件的给予土地，其实企业不需要这么多地，但是地方政府为了吸引企业，不惜投入，不惜降低土地出让价格，不惜牺牲发展模式。

第二阶段有所收敛，在2000年到2010年，地方政府开始调整工业发展模式。降低政府给予企业的财政补贴和土地优惠政策，开始向紧凑型发展模式调整，但还是不能避免降低土地运营的模式。在这块，降低土地出让成本的损失就会通过发展房地产来进行补偿，地方政府不断提高房地产土地出让价格，来补偿招商过程中各种优惠政策、政府补贴造成的亏损。

另外一方面，与老城区破旧基础设施不同，新城区发展需要更宽阔的道路、更多的绿地支持，所以造就了新城区房地产的粗放式发展。这种模式在一定程度上促进了新城的发展，但到了一定阶段后，问题就凸显出来了。当你在城市中心居住需要换一套房子，成本特别高，所以就到郊区换一个格局更大、外部空间更大的居住环境。

但这也有个边际效应，到了一定程度房子卖不出去，拿什么来补偿政府发展产业园区对企业的补贴，这些方面不能转化起来的时候，就会产生政府预期债务。目前我们在帮助地方做规划时，地方政府非常希望我们的规划能解决基础设施融资来源和债务问题。我曾经私下问道，债务问题的压力有多大，他们说上报数字和实际债务差距特别大，有的地方政府上报了40%、30%甚至更少的债务。

债务只是一个方面，从另一个方面而言，债务总得来还吧?但是还不了，经济发展倒逼着发展模式调整，向土地稀缺性方向调整。按照正常规律，土地越稀缺，城市发展越紧凑，价格就越高，本来应该是这样的一种发展模式，但是由于前期粗放发展，所以就需要调整，这种调整是一种自动的调整机制。自动调整不是短时间内发生的，它是在10年或者20年时间内通过市场化手段来加以矫正。

比如北京的望京地区，望京当年人们说是一座鬼城，因为居住人口少，但当30万人进去以后，就会对产业和交通等基础设施产生需求，投资者就会进去，就会改变这一地区的状况，原来的鬼城就变成了活城。

这就是一种规律，但这种规律和西方不同，西方的城镇化是在一定空间内、一定时间段完成，中国是在一定空间内、不同时间段完成，这一段时间内人们集中攻击鬼城、空城、土地粗放发展模式，那么下一个阶段就会调整过来。它是用倒逼机制来逼迫着地方政府提高土地利用率、集约化发展模式。

Q：过去10年跟随经济高速增长，城镇化同步高速发展，目前宏观经济形势发生了变化，经济增长从最高的15%放缓到7%左右，你认为这是否会给未来城镇化的发展速度产生减缓效应?会有多大的影响?

李铁：通过研究西方发展可以发现，经济发展和城镇化水平曲线是相关的，因为城镇化一定会带动非农人口就业。目前我国城镇化依然处于高速增长期，城镇化率是53%，这意味着50年来我们的城镇化趋势不可阻挡。但是经济发展速度放缓，在一定程度上会影响城镇化水平增长速度放慢。

举个例子，当我们判断经济增长速度放缓到7.5%左右(也就是今年的增长速度)对城镇化影响，但城镇化水平增长放缓相对滞后，去年到今年是1.3%、1.2%左右，比原来的4%是下滑的，最高的是2012年。经济增长水平只会影响到城镇化的速度，但是并不会影响整体趋势。另外，目前还有一定的存量，如果城镇化质量方面，相关制度配套上去的话，还会释放一部分空间。

Q：你认为应该注重质量型增长，那最核心的是要先抓住哪些方面改革，才能全局性破局?

李铁：就是户籍制度的改革，农民工进城和公共服务提高，医疗、教育、交通和就业等各个方面，这些方面有太大的空间可做了，我们一直强调量的增长，里面还有个质的增长。

Q：中国未来内需的真正动力是城镇化。但也有观点提出批判，甚至拿出英国“圈地运动”来类比，以你这些年的深度研究，我们应该警惕什么?应该要什么、不要什么?

李铁：这是不同地区、不同制度下的城镇化过程，人们理解与实际还是有很大的偏差。一个制度没有百分之百的理想状态和过程。农民进入城市，对农民到底是好事还是坏事，从英国的结果来看是好事。我们只是把城镇化过程中短时间产生的阵痛过度放大了，这方面需要重新认识。在任何一项社会发展中，我们不能单纯地以一种道德的标准来评判，要从经济发展规律来加以衡量。

英国城镇化经历了几百年，我国的城镇化只有30年，30年带来巨大的变化，从工业就业、农业就业和其他非农就业而言都是增长的。在整个城镇化过程中，我们是以道德标准来评判，还是以经济发展规律来衡量，这个需要历史来回答。

Q：我们发现，很多城市只想享受城镇化的红利，而不愿承担城镇化的成本。比如有市长反对户籍改革，或者不积极，这个你怎么看?怎样才能给市长予胡萝卜，让他们愿意干?

李铁：户籍问题的解决，比较大的阻碍在于利益的固化。中国特色的户籍制度，已经形成了30年的痼疾和利益矛盾，改革要循序渐进。拿北京来说，北京有1300万的本地户籍人口，800万的流动人口，如果把800万人口户籍都解决了，势必会影响到1300万人的福利，主要不是政府不愿推动，反对声音主要来自于民间，不愿意共享。一个好的政策，不能因为大家的反对变成一个坏的政策，所以要稳步推进。

第一，在严控的角度下逐步释放，这方面与国际不一样，国家之间边界是封闭的，而北京是一个开放的城市，每年都有那么多人进来，如果都解决了，那么公共服务压力就大了，所以就逐步解决，不能为了照顾一部分人而引发另一部分人反对。30年来积累起来的利益固化问题，不可一蹴而就，需要一个过程。

第二，如何认识新移民，不能当作累赘，把他们当累赘这是不对的，无论是官员、还是为了人们的基本利益考虑，都是离不开新移民的，离开新移民一个城市可能会陷入瘫痪。

第三，新移民普遍服务水平较低，流动性高，缺乏专业技能、就业培训等，这是一些很大的问题。比如，现在城里都很难找到一个很好的保姆。

第四，城市功能疏解，大量人口集中在一个地区，是不是可以通过市场化手段配置，缓解压力?我们只看到城镇化带来了很多好处，但同时也带来了许多矛盾，这些矛盾不是一下子就可以解决，主要原因是利益结构的固化。