李铁：固化的发展模式和利益结构排斥城镇化进程

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国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任 李铁

2014年12月14日，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在“三亚•财经国际论坛”上表示，很多城市政府希望在自己执政的短时间之内，城市能发生巨大的变化，甚至能赶超欧美发达国家城市的水平，于是，在治理的空间内建立起一个个表象豪华的城市。然而问题是，我们还有几亿农民要进入城市，这种豪华的表象城市，使得城市的成本抬高，城市公共服务的力量不足，与农民的需求之间形成了巨大的鸿沟，导致农民进城越来越难。

他说，这些年，地方政府一方面搞特别豪华的工业园区，另一方面搞生态空间，把地价卖的很高，于是出现了大量高价地产，这个高价地产还要搞配套设施。一旦这些东西形成了之后，你就会发现农民进不来了，因为成本太高了。

他指出，到了今天，利益已经固化了，农民进城只是作为打工服务的身份，企业没有给缴纳社保等更多的机会，政府也不愿意提供更多的服务，城市越好的政府提出进城落户的标准越苛刻，特大城市有最好的资源，最多的就业机会，反而还控制人口。中国的城市上行下效，特大城市搞成什么样，底下也这么搞，我们整个城市治理结构，在一种利益格局固化的前提下，对城镇化起到了实质的排斥作用。

以下是李铁主任讲话整理：

中央提出城镇化，重点是“以人为本”和“城市可持续发展”。“以人为本”就是让进城农民工、城市间流动人口享受到所在城市的基本公共服务，存量上看有三亿多，他们能不能在城里买房，能不能在城市里定居?虽然中央颁布了政策，但从目前各个地方贯彻落实的情况看，还是有相当大的阻力。为什么今天要把城镇化进程和城市治理连在一起讨论?我们要看城市治理的过程中，有几个问题是不是得到了解决?

第一，所谓治理是按照计划经济的方式，还是按照市场经济的方式?恐怕我们要想一想。治理有经济治理、有社会治理。中国的城市发展非常快，所获得的收益和国外不一样，主要是靠卖地，这样服务的人口是有限的，因为会把外来人口排斥在公共服务之外。

第二，城市治理过程和中国整个增长的轨迹及政绩要求有关。我们今年更多讲城镇化要借鉴国际经验，但实际上很多城市政府希望在自己执政的短时间之内，城市能发生巨大的变化，甚至能赶超欧美发达国家城市的水平，于是，在治理的空间内建立起一个个表象豪华的城市。然而问题是，我们还有几亿的农民要进入城市，这种豪华的表象城市，使得城市的成本抬高，城市公共服务的力量不足，与农民的需求之间形成了巨大的鸿沟，导致农民进城越来越难。

第三，即使中央已经提出了有关土地改革的政策，北京仍然实施严控人口的措施。这种违背经济规律的治理现象，还在发生。我们的治理是中国特色的治理，是通过行政权力剥夺农民的土地，低价出让，形成政府财政高收益，来换取城市的发展的治理过程。这种由政府来推动的治理过程，最大的特点是短期行为，同时资源浪费非常严重。所以，导致了我们看到城市的发展这么快，但城市的问题越来越大。

今年我去了韩国、日本和台湾，这三个地方的城市化和中国大陆有很大的差别。最典型的，在城市化进程中，我们更多的是注重表象的东西，还是更多注重实实在在的生活所涉及到的各方面内容?很多官员、很多老百姓，在这些方面都很纠结。大家希望城市好看，但是拆自己家房子就值得商量了。台湾肯定不好看，比大陆差远了，可是生活很方便，日本也是如此，而且整个街道、社区的功能都很好，交通拥堵不严重，公共交通也特别发达。为什么我们不走这条路呢?新常态下怎么来面对城镇化的以人为本、可持续发展，以及涉及到政府管理和政府治理，到底发生什么样的转变，恐怕是我们应该重点讨论的问题。

Q：是不是土地利用过于粗放，导致没法给进城的农民工一个很好的安置，很多城镇化的东西不能为他们提供服务。李主任用了一个表象的城市化，我想象的是不是那种宽阔的大马路，漂亮的房子?跟香港的空间利用比，我们简直是太粗放了。

李铁：我说这句话可能房地产商不是特别爱听，我跟台湾的一些人接触，他们特别羡慕大陆的地产商，说大陆的地产一批一千多亩，他们一批只批一栋楼，台湾看着很乱，但是很繁荣。在城镇化进程中，中国土地价格之低是前所未有的，这种压低地价使招商引资的机会大量增加，虽然劳动力成本已经高出东南亚两倍多了，但是我们土地成本低，这是一个不争的现实。但是代价是要政府来付的，政府要补偿低价的土地，怎么补偿呢?必须要开发房地产，而且开发房地产，地方政府已经形成了一种发展模式，就是把地以好的形式卖出去，以视觉的形态，这样土地的预期的升值就会很高。这些年，地方政府一方面搞特别豪华的工业园区，另一方面搞生态空间，把地价卖得很高，于是出现了大量高价地产，这个高价地产还要搞配套设施。一旦这些东西形成了之后，你就会发现农民进不来了，因为成本太高了。本来我们希望中等城市可以吸纳更多的人口，但是政府这种发展方式，使得城市成本过高，已经没有办法让更多的农民进入。

农民进不了城还有各种原因。心理上，很多政府官员，包括一些地方居民，也不愿意看到农民在自己生活的空间周围来回晃悠。我的一本书里有一个电梯理论，如果电梯里进了几个穷人，先上来的人谁都不高兴，现在很多社区的小楼、写字楼，送快递的不能进，只能把快递件放到门口。我们一个个房地产的大院封闭的严严实实，为什么呢?怕外人进去偷东西，要保持这个社区居住水平同质化。由于各种封闭的现象，导致城市道路微循环系统不畅，导致交通拥堵，都是城市治理出现了问题。

到了今天，利益已经固化了，农民进城只是作为打工服务的身份，企业没有给缴纳社保等更多的机会，政府也不愿意提供更多的服务，城市越好的政府提出进城落户的标准越苛刻，特大城市有最好的资源，最多的就业机会，反而还控制人口。中国的城市上行下效，特大城市搞成什么样，底下也这么搞，我们整个城市治理结构，在一种利益格局固化的前提下，对城镇化起到了实质的排斥作用。中央提出了户籍改革方案，但是认真研究特大城市和一些省会城市、地级城市，如广州、江苏提出的户籍制度改革和居住证方案，比它没有的时候还苛刻。这个苛刻的前提，就是要保证稳定的现有居民的福利空间，这个福利空间，既要是可视的福利供给，又要确保一定的财政福利支出水平。这就是我们当前面临的问题。

其他方面的改革也是一样，比如我们提出政府治理问题，要不要解决财政收入来源问题?而财政收入来源，除了土地这条路，没有别的路。我们下去调查地方政府治理和规划问题，现在和以前不同，都是希望我们帮助出主意解套。走了一些城市，地方领导跟我们谈，说报给中央的地方债有的时候有的只报了20%，有的只报了30%，超过50%的都没有。实际的地方债和上报的地方债有如此巨大的差距。债务的还款空间是什么呢?土地。在不断排斥农村人口进入的时候，它还惦记着土地这个财政来源，还得从农民手里低价拿地，尽管拆迁难度非常大，引起的社会矛盾越来越多，但是仍然是政府预期的收入来源。

我们也看到，现在有些领导讲“倒逼机制”，当土地财政预期随着房地产出让的结构下滑，政府财政必然要面对特别大的压力。在这种政府治理结构下，财政面临最大压力的时候，地方政府的第一反应不是让更多的人进来，而是减少公共支出，减的最大的一个，就是对外来人口的公共支出。各地城市还在把一个一个县划成区，为了扩大自己的土地空间，调整自己未来可能的土地预期的支出空间等等。这也是中央户改和土改的两大难点。

现在中央已经认识到这些问题并提出了解决方案。推进城镇化，要拉动内需。可是2.45亿农民工加上8000多万城市间流动人口，在目前的情况下，解决他们的户口和实现市民化，落到实处确确实实是需要时间的。当然更重要的，看到了这些问题，有没有能力要求地方政府一项一项解决这些问题，破解这些矛盾?这些利益矛盾不仅仅体现在居民上，还有地方政府，这种巨大的财政压力，治理和增长的模式如何转换，也是一个头疼的难题。最近下去调查，地方城市的市委书记、市长都问我，债务问题怎么解决?基础设施投资来源问题有没有新的办法?他们还想要继续在前任的基础上实现锦上添花。所以，在这个过程中，我们要面临的现实，是从旧常态向新常态转变，不是说一说的事情。在这个利益结构中，能不能让他把经济增长速度慢下来、财政收入降下来，用一种止损机制遏制城市的极度扩张，来调整结构。恐怕从心理上和现实上都很难得到突破。