李铁：表象城镇化拉高农民进城成本

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国家发改委城市和小城镇中心主任 李铁

李铁指出，30年来中国城市发展非常快，所获得的收益和国外不一样，主要是靠卖地，这样服务的人口是有限的，把外来人口排斥在了公共服务之外。“在城镇化进程中，中国土地的压力是前所未有的，这种压力使中国招商引资的机会大量增加，劳动力成本已经高出东南亚两倍多了，但是我们土地成本低，这是一个不争的现实。”

这些年，一方面政府搞特别豪华的工业园区，另一方面，政府搞生态空间，把地价卖的很高。李铁表示，“这样出现了大量的高价地产，这个高价地产还要搞配套设施。一旦这些东西形成了之后，你就会发现农民进不来了，因为成本太高了。”本来是希望中等城市可以吸纳更多的人口，但是豪华的发展方式，招商引资，政府补偿和基础设施等模式，使得成本过高，已经没有办法让更多的农民进入城市。

李铁坦言：“到了今天，利益已经固化，农民进城只是作为打工服务的身份，企业没有给他们社保缴纳等更多的机会，政府也不愿意提供更多的服务，越好的城市，政府提出进城落户的条件越苛刻，特大城市有最好的资源，最多的就业机会，但反而还控制机会。中国的城市是上行下效，特大城市搞成什么样，底下也这么搞，整个城市治理结构，在一种利益格局固化的前提下，对城镇化起到了实质的排斥作用。”

以下为其发言实录：

李铁：中央提出城镇化，以人为本和可持续性发展。以人为本就涉及农民工，城市间的流动人口，存量上有三个多亿，他们能不能进入城市享受公共服务，能不能在城里买房，能不能在城市里一家定居?虽然中央颁布了政策，目前各个地方贯彻落实的情况看，还是有相当大的阻力。为什么今天要把城镇化的进程和城市治理连在一起?我们治理的过程中，大概有几个问题是不是得到解决：

第一，所谓治理是按照计划经济的方式，还是按照市场经济的方式?恐怕我们要想一想。治理有经济治理、有社会治理。经济治理，30年中国的城市发展非常快，所获得的收益和国外不一样，主要是靠卖地，这样服务的人口是有限的，就把外来人口排斥在公共服务之外。

第二，治理过程和中国整个增长的轨迹和政绩要求有关，我们今年更多的借鉴国际经验，但实际上更希望在自己执政更短的时间之内，我们的城市能发生变化，能赶超欧美发达国家的水平，所以，我们在治理的空间内建立一个表象豪华的城市。同时，还有上几亿的农民，在未来和现在都进入城市，这种豪华的表象城市，在城市的成本上，公共服务的力量上，对农民形成了巨大的鸿沟，导致他们进城越来越难。

第三，即使中央已经提出了有关土地的政策，北京还是要严控，不仅要严控人口，还严控产业。这种违背经济管理的治理现象，还在发生。我们的治理是中国特色的治理，是通过行政权力剥夺农民的土地，低价出让，形成政府财政高收益，来换取城市的发展，是这么一个治理过程。而这种由政府来推动的治理过程，一个最大的特点，既有短期行为，同时对资源的浪费是非常严重的。所以，导致了我们看到城市的发展这么快，但城市的问题越来越大。

今年我去了韩国、日本和台湾，这三个地方的城市化和中国有很大的差别，最典型的，在城市化进程中，我们更多的是注重表象的东西，还是更多的注重实实在在的生活所涉及到的各方面的内容?我们很多官员、很多老百姓，在这些方面都纠结着，大家希望好看，但是拆我们家房子就值得商量了。台湾肯定不好看，比大陆差远了，可是生活很方便，日本也是如此。而且在这种不好看的过程中，整个的街道，社区的功能都很好，交通拥堵的事并不严重，公共交通也特别发达。为什么我们不走这条路呢?回到主持人讲的，新常态下怎么来面对城镇化人口禁区，可持续发展，以及涉及到政府管理和政府治理过程中，到底发生什么样的转变，恐怕是我们应该重点讨论的问题。

李铁：我说这句话可能房地产商不是特别爱听，我跟台湾的一些人接触，他们特别羡慕大陆的地产商，说大陆的地产一批一千多亩，他们一批只批一栋楼，台湾看着很乱，但是很繁荣。在城镇化进程中，中国土地的压力是前所未有的，这种压力使中国招商引资的机会大量增加，劳动力成本已经高出东南亚两倍多了，但是我们土地成本低，这是一个不争的现实。但是代价是要政府来付的，政府要开发一段新的来补低价的土地。怎么补充呢?必须要开发房地产，而且开发房地产地方政府已经形成了一种发展模式，当你把地以好的形式卖出去，土地的其他方面预期的升值就会很高。这些年，一方面政府搞特别豪华的工业园区，另一方面，政府搞生态空间，把地价卖的很高，这样出现了大量的高价地产，这个高价地产还要搞配套设施。一旦这些东西形成了之后，你就会发现农民进不来了，因为成本太高了。

我们最近做了一个调查，在地级市的主城区，人口进入的速度在大幅度下降。本来我们是希望中等城市可以吸纳更多的人口，但是豪华的发展方式，招商引资，政府补偿和基础设施等模式，使得它的成本过高，已经没有办法让更多的农民进入城市。刚才都讲农民进不了城有各种原因，心理上，很多政府官员，包括地方一些居民，也不愿意看到农民在自己生活空间周围来回晃悠，所以，我写了一本书叫电梯理论，如果电梯里进了几个穷人，谁都不高兴。包括现在很多社区的小楼，写字楼，送快递的不能进楼，放到门口。我们一个个房地产的大院封闭的严严实实，为什么呢?怕外人进去偷东西，保持我们这个社区居住水平同质化，由于各种封闭的现象，导致微循环系统不畅，导致交通拥堵，都是城市治理出现了问题。

可是到了今天，利益已经固化了，农民进城只是作为打工服务的身份，企业没有给社保缴纳等更多的机会，政府也不愿意提供更多的服务，越好的城市，政府提出进城落户的条件越苛刻，特大城市有最好的资源，最多的就业机会，但反而还控制机会。中国的城市是上行下效，特大城市搞成什么样，底下也这么搞，我们整个城市治理结构，在一种利益格局固化的前提下，对城镇化起到了实质的排斥作用。我们提出了户籍改革方案，比如再研究特大城市，广州、江苏提出的户籍制度改革和居住证方案，比之前没有的时候还苛刻。这个苛刻的前提，就是要保稳定的现有居民的福利空间，这个福利空间，既是可视的，又是确保在一定财政福利支出水平之下的。这就是我们当前面临的问题。

说到其他方面的改革，也是一样。比如我们提出政府治理问题，要不要解决财政收入来源，而财政收入来源，除了土地这条路，没有别的。我们下去调查地方债，走了十几个城市，他们跟我们谈，说地方债中央说17万亿，说只报了10%，有的时候只报了20%，有的时候只报了30%，超过50%的都没有。实际的地方债和上报的地方债有如此巨大的差距。债务的还款空间是什么呢?土地。在不断排斥农村人口进入的时候，政府还惦记着土地来源，土地还得从农民手里低价拿，尽管拆迁难度非常大，引起的社会矛盾越来越多，但是仍然是政府预期的收入来源。

我们也看到，现在有些领导讲倒逼机制，当土地财政预期随着房地产出让的结构下滑，政府财政必须要面对特别大的压力，在这种政府治理结构下，财政面临最大压力的时候，政府的第一反应不是让更多的人再进来，是减少公共支出，最大的减少的一个变数，就是对外来人口的公共支出，这也是中央的户改和土改的两大难点。

各地还在把一个一个县划成区，为了扩大自己的土地空间，来调整自己可能未来的土地预期的支出空间，等等这些。现在这些制度，看起来已经认识到了，要推进城镇化，要拉动内需，可是2.5亿加上8000万流动人口，在目前的情况下，落实到实处确确实实是需要时间的。当然更重要的，看到了这些问题，有没有能力要求地方政府一项一项解决这些问题，破解这些矛盾。这些利益矛盾不仅仅体现在社会居民上，还有地方政府，这种巨大的财政压力，治理和增长的模式如何转换，也是一个头疼的难题。最近下去调查，市长、市委书记都问我，地方债怎么解决，他们还要继续锦上添花，所以，在这个过程中，我们要面临的现实，从旧常态向新常态转变，不是一个说一说的事情，在这个利益结构中，能不能让经济增长下来，财政收入下来，从一种止损机制下遏制发展的极度扩张，来调整结构，而且怎么调整结构还是一个很大的难题。