侯汉坡：正在走过青春期的中国城镇化历程

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北京恒聚天德城市规划设计研究院首席专家、北京工商大学教授 侯汉坡

中国人确实要承认，我们不了解城市，更缺乏对城市的系统认知，尤其尚未从情感上拥有城市情结。

公元前221年，中央集权秦大一统，立“郡县制”。郡守、县令由皇帝直接任免。《诗经》：“普天之下，莫非王土;率土之滨，莫非王臣。”城市不是独立的城市，而是皇帝的城市。权力在，城市在。正如王夫之所言：“郡县之制，垂二千年，而弗能改”。而中国千年重农抑商的“农本”思想的根基,以商业为主要经济行为的城市在农本观念下发展受限，孟子劝说梁惠王“不违农时”,商人是“贱丈夫”;荀子“工商众则国贫”;韩非子:“农为本,” 把工商之民视为社会一害“浮末业”的“市井小人”。清朝顺治间政府下令“一户所领之织机不得逾百张，以抑兼并，过则有罚”。加上儒家宗法的力量，历来是以家族血缘为联系纽带的中国社会关系。解甲归田、衣锦还乡、告老还乡、叶落归根的传统，造就了城市只是中国人求得功名的暂时歇脚之地，但是情感的寄托在乡村，在宗族。因此，人对城市缺少寄托，城市依附于权力和政治系统，成为依人的意志随意增加或减少城市元素的无机结构城市。空有骨架而没有灵魂，有元件而没有系统，自我组织和生长能力尚未形成。

真正开始认知城市始于建国后，直到改革开放前，都在曲折中走走停停。呱呱坠地的新中国，当旧的国家机器和意识形态被推翻之后，新的国家政体整体趋向于“苏联模式”，城市建设也如同孩子在蹒跚学步，在“苏联老师”指导下，践行了“工业化优先于城镇化”模式。出于战略安全考虑，工业体系优先发展的任务成为国家战略目标，从建国伊始到1950年代末，依次实行了“一五”“二五”计划，以及三线建设。一批新兴工业城市建立起来，基本建立起新中国的工业体系。

由于对城市理解和认知的不足，存在一些问题也是难免的。如1950年，毛泽东同志指示：“要将消费的城市改为生产的城市”“从天安门上望出去，要看到到处都是烟囱”。“工业要在市区的框框内搞”。如果学习巴黎、华盛顿这样的环境优美、单纯的行政中心，就是在倒向“资本主义”。至今仍遗留下“单纯重视产业发展”“产业集中于市区”的城市跛脚发展模式。再如1950年北京市征求北京城市规划意见，认为：“社会主义必须战胜封建主义”“城墙是封建社会统治者保卫他们的势力的遗迹，我们这时代已用不着，理应拆除它”。从工业体系的角度来看，这一时期成就斐然。然而由于过度强调“有形产品生产才是生产，商业服务活动都是纯消费性活动，从事商业买卖、文教卫生的人不是生产阶级”，于是“发展社会主义工业型城市”。此外，基于战略考虑，“没有特殊原因，不建设大城市”。1960-1970年代末，是中国的“反城市化”时期。大跃进带来的盲目、浪费和无序打乱了城镇化进程，城市人口锐减;1960年中国决定“三年不搞城市规划”，这是新中国“反城市化”运动的标志，城市被国家政治议程裹挟。而大庆“不建城市”的做法成为一个标杆，不加具体分析地被全国各地进行模仿。这一时期兴起的城市成为当前的老工业基地城市，普遍存在没有城市规划，只有工矿区规划。城市基础建设和公共服务严重不足，老工矿区大规模衰落导致城市中心区贫困的社会问题。

如果说文革之前，中国城市是一场政治挂帅，“不建城市”主导的抑制性生长。那么改革开放时期，中国城市就是一场经济挂帅，“大建城市”主导的疯狂生长，中国城镇化的青春期开始了。如同人类自身一样，青春期必然充满了激情、热情和干劲，也会存在一些骚动、逆反和折腾的情况。

改革开放之后，中国城市发展重回探索时期。一度被完全解散的城市规划队伍重新建立，中央指出“建设好城市，必须有科学的城市规划，并严格按照规划进行建设”，“切实做好城市整顿工作”。改革开放后城市规划队伍和学科体系重建确立是中国城市规划行业发展史的里程碑。然而，中国的行政体制下，城市的命运从一个极端倒向了另一个极端。政绩驱动、土地制度以及部门分权带来的三规割裂，都推动城市走上一条缺乏制约的快速扩张道路。由于新城、新区和新园区的开建远比继续经营旧园区更有政绩效果，于是无论城市规模、体量、人口等究竟是什么水平，各类新区遍地开花，新城新区成为政绩竞争的注脚。

一届政府，一届政绩。与城市相关的各类热门命题，如绿色之城、低碳之城、云计算园区，成为炒作园区概念的噱头，要么实质是房地产开发，要么认为有园区建设就能有招商引资，随之产业便能发展起来。实际是对已有园区的“精耕细作”难以推行。通常情况下，一个城区走向成熟至少需要十余年以上的经营周期。而国内的造城运动通常在数年间以房地产开放的方式迅速建设起厂房和住宅，随后的“精耕细作”却远远跟不上城区的发展需要。于是国内出现的是众多设施不全，服务不全、满目荒凉的新城区。

时光荏苒，经过了青春期的人生自然会带来诸多的反思，城镇化进程也是如此。会有懊恼，会有错误，更多地是反思和感悟，让我们更好地成长。

2013年11月十八届三中全会，2013年12月中央城镇化工作会议，以及2014年3月国家新型城镇化规划(2014-2020)的颁布，坚持走中国特色新型城镇化道路，明确提出要全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，走产城人融合道路，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，实现城镇化的以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承。

在中国这样一个拥有13亿人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。经过60余年的探索，我们已经基本建立了城市的系统认识体系，初步懂得了城市发展的基本规律，那就是推进以人为核心的新型城镇化。城镇化是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。要健全城乡发展一体化体制机制，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路，遵循发展规律，积极稳妥推进，着力提升质量。今后一个时期，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

未来，走过青春期的人生会更加成熟，城镇化道路也是如此。城镇化是一项复杂的系统工程，必须推进以人为核心的新型城镇化，核心就在于如何实现产•城•人的融合发展。

只有秉持这个目标，城镇化推进才能实事求是、切实可行，才能不急于求成、拔苗助长。才能提高城镇化发展质量，稳步提高户籍人口城镇化水平;才能大力提高城镇土地利用效率、城镇建成区人口密度，提高城镇人口素质和居民生活质量，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化;才能优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展;才能坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源;才能传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇。