包存宽：城市化建设回归以理性需求导向

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复旦大学环境科学与工程系教授 包存宽

城市化建设回归以理性需求导向

面对越来越快的城市化进程，包存宽有其自己理性思考的一面，他认为：一是住宅的基本功能是给人居住，以人的居住功能以外的其他建造或购买房产的行为都是投机的，都不会长久;二是人均住宅面积应有其适宜的大小，居住面积过小肯定会影响舒适性，太大无疑也将是居住的负担;三是中国城镇化水平到底会达到多少?如果说目前是52%以上(姑且不论这一数据的真实性)，未来要达到70%的合理性、正当性存在吗?所谓的国际经验能否套用在有中国特色的城镇化战略或道路上?四是任何一个城市，在一定的社会经济与技术条件下应该有其适宜的规模(当然，也许这一理论上的适宜规模并非现实任务城镇化模型能解的)，但不妨反过来思考，任何一个城市不可能永远、无限制的增长或扩张下去(这大概没有人会置疑)，因此城镇化“零增长”、逆城镇化、城市空心化等应该也会在中国会出现，只是“什么时候?率先出现在哪个(些)城市?是局部出现还是全面出现?”等问题尚待时间来回答;五是根据十八大及十八届三中全会要求，作为生态文明建设内容之一的“优化国土空间开发格局”的核心是“给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田”。这里的两个“更多”同时也意味着作为建设用地的城乡建设空间要“减”，即须相应压缩建设用地规模，甚至逐渐退出一部分建设用地作为农田或自然修复空间。

回归以理性需求导向，应是包括地产在内的各行业未来发展趋势。回归理性，黄金、白银再好也并非人皆趋之，废铜烂铁再不好也并非人皆避之。

解决城市垃圾问题任重而道远

近日，有报道中国的垃圾堆存累积侵占国土土地面积超过5亿平方米，2/3的城市已被垃圾包围。城市垃圾对于土壤的污染越发严重，并且已经开始影响到城市发展与国土生态安全。谈及城市垃圾，包存宽认为垃圾处理设施相对于城镇建设的其他方面(如交通设施、供水供气、尤其是地产)处于“天然弱势”，原因很简单，其他方面的建设是“显性”的，是能带来直接的经济和社会效益的;而垃圾处理设施是要是“隐性”的，是不能带来直接的经济和社会效益，而且尽管从全局来看有利于改善人居环境，但从局部来看(比如垃圾处理设施及其周边一定范围)，如果管理不好，却是十足的“污染源”。这样，垃圾处理设施的规划与建设上，城市管理者通常是“得过且过”，能拖则拖，自然也就落后于城市建设的其他方面，落后于城市垃圾的“增长速度”。

近年来城市垃圾增长过快现象确实存在，其原因：一方面快速城镇化导致的人口迅速向城镇集聚，无疑会显著增加垃圾产生量;而另一方面，在过去被作为资源广为回收、利用的所谓旧物，由于资源、原材料价格扭曲(过低)、人力成本上升等使得过去本来回收、再用的旧物直接成为了垃圾。

过去十几年来，许多城市实施所谓“垃圾分类”，也往往难以持续或雷声大雨点小。其原因是多方面的：一是垃圾的回收与资源化利用尤其是所谓循环经济，在现有的价格体系下往往是“循环”而“不经济”。这样，市场力量不愿介入;二是在“一亩三分地”、“自扫门前雪”等中国传统文化下，公众普遍缺乏“公地”意识，垃圾分类与回收的公众愿意和热情也不高且不持久;三是政府也往往看重本届任期或更短时间内的、显性的政绩，也不愿在垃圾处理设施上花太多的精力和财力。

政府确保公共物品供给 确保公众的知情权

国外的许多废物处理设施已经运行了几十年甚至上百年。在技术日新月异的今天，近年来才开始兴建的国内废物(无论是生活垃圾、工业固体废物甚至危险废物，以及废水与废气等)处理的工艺或技术上，与国际包括发达国家相比并不落后，但国内与国际相比差距更多体现在设施的质量和运行管理的水平上。今天夏天曾参观法国里昂市一家污水处理厂，该污水厂不仅位于罗纳河里昂市区的上游，而且其周边一路之隔就是居民住宅。当问及污水厂当初选址及运行中是否有周边居民反对时，工作人员自信地说“NO”，工作人员的信心无疑来自“污水厂的曝气池和污泥脱水车间全封闭且负压运行、曝气池且建成屋顶花园”的硬件，尤其是责任心和管理水平。从这个意义上讲，国内与国际尤其是发达国家相比，最大的差距应体现在垃圾处理设施在国内被视为“邻避”(NIMBY，Not in my backyard)，而国外这些设施附近的居民照常“安居乐业”上。

当然，眼下如何促进上述转变，需要政府、民众、设计师和企业共同努力。政府首先应确保包括“环境质量”在内的公共物品供给，制定企业和设计师尤其是公众能接受的废物处理与污染物排放标准，更为重要的是，标准的严格执行;民众一方面作为垃圾等废物制造者应承担起“污染者责任”，包括对垃圾处理设施选址的理解与宽容，另一方面积极参与、监督政府、企业的环境管理活动，参与规划选址和设计;垃圾处理处置运营企业和处理处置设施的规划师、设计师，在其规划选址、工艺设计、设施运行甚至设施运营后的“褐地”再利用等关键环节，及时、充分向公众提供相关信息，确保公众的知情权，充分听取公众意见保证公众的参与权，公开、透明垃圾处理设施运营情况尊重公众的监督权。

标准重在执行上

国家《生活垃圾焚烧污染控制新标准》于2014年7月1日开始实施。谈及这部新标准，包存宽认为标准只是改善环境的第一步。我们国家出台的各类环境标准(包括环境质量标准、污染物排放标准等)应该有数百项。就这些标准而言，有的甚至相比发达国家也不落后。关键还是在于标准的执行上。新修订的“环境保护法”，体现了(污染)事后严惩，比如污染按日收费、上不封顶等，以及按污染损失评估情况、污染处理成本等确定处罚力度甚至追究刑事责任。这些，都为未来严格执行标准、严格执法提供了法律保证。

着眼于培养学生对环境规划学科的思考

大学与城市是一种共生关系，知识通过大学影响了城市的发展。在生态环境规划领域，复旦大学在在生态环境规划领域的教学道路上，同样也有着自己的特色?包存宽谈到相比其他规划领域尤其是城市规划，生态与环境规划无论在制度建设、学科发展、行政体系等方面都是落后的。作为规划学的一个领域，生态与环境规划应向更加成熟、完善的学科比如城市规划学习。复旦大学拥有建筑与城市规划设计研究院，但其院长、总工等同时还是复旦大学环境学系的老师，这在高校里应是少有的，这应是复旦大学在生态与环境规划方面开展研究与实践的特有条件。近年来，围绕城市环境、城市生态、生态示范创建、环境总体规划、多规融合等方面开展了大量的研究与实践，参与了国家城市环境规划体系及技术指南研究所编制工作，并及时将研究成果和实践经验转变成课堂知识，同时也为学生提供各种实习与实践机会。在课程教学(设有“环境规划原理”等课程)与人才培养上，不仅着重培养、锻炼学生环境规划的实践能力(即编制规划、规划师)，更着眼于培养学生对环境规划学科的思考，鼓励学生成为能够推动环境规划学科发展的人才(规划大师)。

“虚化”环保部的具体环保职责，强化其他职能部门的具体环保职责

谈及对环境保护进行监管问题，包存宽表示一方面，环境、生态、资源支撑了社会经济的发展，具有基础性;另一方面，环境保护涉及多个部门和领域，具有综合性。而当下环境保护部门作为一个职能部门，尽管自20世纪80年代历经了环保局、环保总局、环保部的“成长”过程，也是中国环境日益恶化的过程。未来的环保工作，如果继续由环保部门来统筹、监督与协调，其自身应该有两个方向(择其一)：

一是环保部未来进一步“成长”为有些类似于当今发改委：在此情景下，环境保护的各项主要的、具体的工作由相应的部门来承担，比如交通部管理好交通噪声、机动车尾气污染问题，农业部门管理好导致当今许多湖泊富营养化的氮、磷等农业面源污染问题，建设部则管理好城市建设中的污水收集、处理、资源化再用等问题，以此类推。但是，各部委的环保事务比如出台政策、制定规划、设立项目等环保决策之前，需要到环保部来综合、平衡、协调、批准，类似于发改委来综合、平衡各部门的投资、预算一样。如果是这样的话，需要进一步强化环保部的职能定位，提升其权限，使其变成可能插手其他相关部委环保事务的“太上部”，拥有类似于当今发改委的“长兄”地位。

二是“虚化”环保部的具体环保职责，强化其他职能部门的具体环保职责。各相关委部管不着、管不了的环保问题，需要拿总的、战略性的、跨部门的环保问题，就由改革后的环保部这个“不管部”来管。这样的话，环保部作为“不管部”还真的是“不用做什么了”，届时也说不定环保问题已经从根本解决了，或者说环保问题已经不再是一个“问题”了。这正好应了中国古代老子“无为而治”的思想。

包存宽谈到近二十年来，我一直从事环境与生态规划、战略环境评价方面的研究与教学。当下，正基于生态文明建设的总体要求，以及环境管理转向环境治理，升级版的环境与生态规划和战略环境评价，包括基于生态文明的环境规划理论体系与体制机制的研究，环境规划体系及环境规划与其他相关规划的关系研究(如多规融合下的环境规划)，基于生态文明的升级版战略环境评价(2.0)：理论、模式与机制研究等。

包存宽最后表示 “城市发展经历了黄金十年”。对于“黄金十年”过后，中国城市规划是否也会像地产业那样进入所谓的“白银时代”，我并不乐观。至少，过去十年包括城市规划在内所有规划(也包括了生态与环境规划)“市场”的表面繁荣或可称其为“泡沫”将终止：一方面，多规合一、多规融合的呼声本来就是对过去及眼下规划过多、过滥的反思;另一方面，“一个规划管百年”的呼声也意味着规划修编的频率将会大大降低。此两方面，无疑将大大压缩未来规划编制市场的需求。

而这看似规划的危机，却也意味着规划的转折或再生。比如美国在20世纪60年代其城镇化水平达到相当高程度之后，城市规划从扩张型转向利益关系调整型，规划学科也从精英决策的综合理性规划转向了协商、沟通式规划。中国的规划学科未来也将面临这一转变。而这一转变过程，又恰恰是十八届三中全会提出“全面深化改革”、“推进国家治理体系和治理能力现代化”的关键时期，尤其是“到二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，使各方面制度更加成熟更加定型”，这无疑应该包括规划制度的完善尤其是建立和完善空间规划体系。

最后包存宽表示，人是城市主体，公众也应普遍关注并积极投身于城市规划的形成与实施。治理理念下的多元主体参与规划应是未来的趋势，包括规划编制、决策、实施等各环节。