傅帅雄：适合中国国情的十大新型城镇化经验和思路

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北京大学光华管理学院党办副主任 傅帅雄博士

传统城镇化模式是不适合中国国情的。城镇化的目标是什么?是为了实现“人的城镇化”，把人们生活质量的提高摆在首位。根据国家统计局的资料，迄今为止，中国城镇化率已略高于50%。但根据研究中国城镇化的专家的意见，中国目前的实际城镇化率还不到40%。理由是：中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度，城镇中一些农民工虽然在城镇中已是常住人口，但农民户籍未变，身份仍是“农民”，不能同城市居民享受同等待遇;特别是涉及新生代农民工的问题，更是如此，从而选择适合中国国情的城镇化模式就更有迫切意义。以下主要介绍一下适合中国国情的新型城镇化的经验和思路。

(一)承包地流转

农区城镇化进程中，通过承包地的流转，土地的重新规划，有效地解决了土地资源不足以及土地资源浪费等问题。承包地流转主要有三种形式，即转包、租赁和入股。转包就是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。租赁是指承包方将部分或者全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。土地入股是指承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，入股组成股份公司或合作社等，从事农业生产经营。通过承包地的合理流转，最终将土地集中到种植大户、农民专业合作社以及农业企业手中，实现了土地的高效利用，推动农业的规模化和集约化发展，为进一步释放农村剩余劳动力，推动城镇化的顺利进行创造了重要条件。

(二)宅基地置换

随着城镇化进程的推进，大量农民进城务工，在城镇有稳定工作的农民，通过宅基地的置换在城镇换取相应的社会保障。置换的具体流程是农民进城后将宅基地交给政府，政府根据耕地增减挂钩原则，将宅基地平整为耕地，而多出来的耕地指标，被调整为城镇建设用地。同时将多出的城镇用地出让，并将这部分土地增值溢价的一部分返还给农民，换取城镇的政策保障房，商品房以及相应的社会保障。通过农村宅基地的置换，一定程度上为进城务工的农民提供了稳定的经济保障，同时也解决了城镇用地紧张问题。

(三)产权认定

承包地流转以及宅基地置换的前提条件是要对农民的承包地使用权、宅基地使用权、农民房屋的产权进行确定。没有产权，农民盖的房子不能抵押，不能转让，甚至连出租都困难，只有农民有了产权，才能有效地保证并增加其财产性收入，其相应权益才能得到法律的保护。这样，进城的农民可以放心将土地、房屋进行转包、租赁或入股，在收入增加的同时，也不再担心因没有维权的法律凭证而使自己的权益受到侵害，解决了离开农村的后顾之忧。清楚的产权界定是市场交易的前提，2011年12月召开的中央农村工作会议已经明确提出了土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，任何人都无权剥夺。因此，在现阶段，尊重并保障农民土地财产权，并从法律、制度层面确权、还权及维权，是城镇化进程中各项工作开展的重要基础。

(四)农业的规模化生产

农村家庭土地联产承包责任制实施以来，农民的生产积极性得到了释放，农业生产效率不断提高。但随着科技的进步以及农业机械的更新，以家庭农田为单位精耕细作的农业生产方式难以适应农业现代化的发展要求，以家庭为单位的农民也难以拿出充裕的资金购买新型农业机械或对农业进行技术改良。再加上近年来受到通货膨胀的冲击，农业生产成本不断上涨，农民单纯靠农业生产所能获得的收入十分有限，与城镇居民的收入差距也不断拉大。在这种条件下，有必要对现有的农业生产方式进行调整，以适应农业现代化发展的需要。农业现代化将改变过去以劳动力投入为主要生产要素的传统农业生产方式，并通过规模化、机械化以及技术创新，实现传统农业向资本和技术密集型行业转变，从而提高农业生产效率，在原有的耕地面积上获得更多的农业产品。具体而言，农民通过农田租赁、入股等多种形式与种植大户、专业合作社或农业企业签订协议，交由种植大户、专业合作社或农业企业对农田进行规模化耕种。种植大户、专业合作社或农业企业有资金有技术也有设备，他们通过规模化和机械化生产，降低了农业边际生产成本，从而实现农业生产效率的提高，并获得可观的利润。而农民除了定期获得土地租金、股份红利以外，还可以通过选择外出务工或被聘为农业工人而获得额外劳动报酬，实现了收入的增加。同时，更多的农村剩余劳动力也得到了释放，可以参与到城镇的第二或第三产业的就业中来。

(五)农村金融支持

大力发展村镇银行、农村信用社、资金互动社、小额贷款公司等农村金融服务机构，为农民自主创业、扩大生产规模提供必要的资金支持。当前，农民贷款难这一问题十分突出，而导致农民贷款难主要源于两方面的原因，第一，农民可用于抵押贷款的资产十分有限，而农民的承包地、房屋由于没有产权，因此无法进行抵押，出于风险考虑，银行也就自然不愿放贷。即使在农民的承包地使用权、宅基地使用权和农民房屋产权认定，可以抵押贷款的前提下，银行贷款也会有顾虑，要是贷款到期农民不还款，银行又如何处理这些作为抵押品的土地和房屋?对于农民的承包地使用权、宅基地使用权和农民房屋产权，银行是无权进行随意出售的。第二，银行对农民的信用状况和资产情况不了解，即使要了解其成本及难度也不小，另外农民贷款多为小额贷款，收益也有限，再加上没有一定的担保，银行自然不愿贷款。因此，为解决这两方面的问题，首先可以在省、市一级成立农村产权交易中心，把到期不还的抵押品进行网上公示，吸引买主，成交后将地产和房产的交易金额直接划到银行抵债，解决银行抵押品处理问题。这里需要注意的是，贷款的额度要有控制，避免农民的土地和房屋因无法还贷而直接破产和无家可归，这里可以借鉴重庆的做法，即将部分财政扶贫款和补贴资金转为农民信贷基金，为农民支付银行贷款利息，转“输血”变为“造血”，在减轻农民还贷压力的同时鼓励农民进行贷款创业和扩大再生产。针对第二个问题，可以成立县一级的农村信用社担保中心，以此作为农民和银行之间的中介机构，调查贷款人的信用状况、资产负债状况并为贷款人担保向银行进行贷款。