新型城镇化发展 坚守环境底线不可忘

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环境保护部环境规划院副院长 吴舜泽

Q：我国城镇化过程中面临着哪些环保压力?能举出具体的例子吗?这些问题对于城市发展、人民安居有哪些不利的弊端?

吴舜泽：城市发展布局、重大资源开发和项目建设与环境空间格局不匹配，城市规模与资源开发利用程度超出资源环境承载力底线，城市连片开发蚕食生态空间，工业企业不合理的建设布局引发环境安全隐患等问题，逐渐成为我国城镇化进程中面临的重要环保压力。

一是城镇蔓延式扩张，造成城市自然生态系统的破碎。长三角、珠三角地区在快速城镇化过程中，区域城乡格局由以大片农田、自然景观为主的“农村包围城市”很快发展为以钢筋混凝土为主的“城镇包围农村”，广州市耕地面积从2004年的1469平方公里下降到2011年的854平方公里，城市土地利用强度超出20%的国际通行生态宜居标准，农田、湿地、山林等生态空间破碎化严重。

二是城市发展忽略资源环境承载力，直接导致环境质量不佳。全国范围内主要污染物排放总量超过环境容量，海河流域“有河皆干、有水皆污”，北京到上海之间工业密集区成为全球对流层二氧化氮污染最为严重的地区之一，长三角、珠三角城市密集区河涌水网污染严重，广州市水环境功能区水质达标率仅为60%左右。

三是城市建设、工业产业布局与环境系统格局不匹配，威胁环境质量健康与环境安全。福州闽江沿岸大规模开发建设，江滨高楼迭起，阻挡福州市城区唯一的通风口，是造成近年来福州市热岛效应显著、灰霾天气增加的重要原因。宜昌东部地区重化工企业较多，而常年主导风向冬季为东北风、夏季为东南风，造成城市“顶风”发展，雾霾频发且难以治理的环境压力突出。2010年全国重点行业企业环境风险及化学品检查工作结果显示，在抽查的危险化学品企业中，有12%的企业距离饮用水水源保护区、重要生态功能区等环境敏感区域不足1公里，10%的企业距离人口集中居住区不足1公里。

Q：报告中提出了新型城镇化发展的3条底线，这三条底线是不是解决城市化进程中环境问题的突破口呢?它们在科学推进城市化的进程中都发挥着哪些作用?

吴舜泽：严格的空间环境管控底线、合理的环境资源开发利用底线、健康安全的环境质量底线是各地推进新型城镇化建设需要遵守的3条底线。

环境空间管控是以自然规律为准则，遵循环境系统自身特征，保护城市内部生态敏感区、脆弱区与重要区不受侵占，留出城市通风廊道、清水通道等生态用地，维护城市生态系统完整性，保留城镇山水结构，为城市发展边界的界定、产业空间合理布局、生态安全系统维护等提供环境空间指引。

环境资源开发利用底线立足于以资源环境承载力来优化城市经济发展规模、结构的目的，系统分析城市水资源、土地资源承载力和水环境、大气环境容量，建立最大允许开发土地比例、最大水资源开发利用总量、污染物排放总量等阈值，以此对城市人口、经济发展规模和资源开发强度进行合理的管控;同时，基于资源环境承载力的空间分异规律，为调控城市经济产业发展布局、结构提供基本依据。

环境质量底线以维护城市环境功能与环境质量健康为目的，确定支撑新型城镇化建设的城市大气环境、水环境、土壤环境质量的底线，为城市提供干净的空气、清洁的河流、安全的饮水与土壤，维护人体健康和生态平衡，提高城市环境品质，为新型城镇化健康发展提供环境基础支撑。

Q：当前在城镇化进程中，常常存在一些超前现象，城市环境基础设施的建设跟不上城市膨胀的速度。比如一些新城已经建成，才发现无水可用、资源短缺，环境容量并不能形成支撑，或者因为前期建设滞后造成新的污染，这种违背自然和社会发展规律盲目扩城建城的行为，如何通过环保手段形成遏制力?

吴舜泽：应对城镇化进程中的这些环境问题，可以着重抓好以下三方面工作。

建立以生态保护红线为核心的环境空间管控政策。党的十八届三中全会提出了划定生态保护红线，建立严格的生态保护制度的要求。生态保护红线划定必须严格保护的最小空间范围，实施最严格的源头保护制度，其实质是生态环境安全的底线与城市开发建设的上限，用最严格的制度体系保护生态环境，引导城市空间布局、产业类型、资源开发、项目建设等内容合理发展。

以城市环境总体规划为平台，实施城市环境空间性、战略性保护。城市环境总体规划将城市置于一个自然的生态环境系统中，以自然规律为基础，从源头上控制城市无序开发、环境超载等问题，引导城市合理、有序地开发自然空间，顺应自然而为之地建设美丽城市。

探索建立环境资源承载力监测预警制度。积极落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，开展水、土地资源和大气、水环境容量测算评估，建立环境资源承载能力的监测、评估、调度、预警等处置处理机制。将资源环境承载能力监测预警与污染物总量控制、城市产业结构调整结合起来，调控城市经济产业发展。

Q：“严格的空间环境管控制度”应涉及哪些内容?城镇化过程中我们也经常看到，很多地方都制定了规划，可以说注重了环境管控，但是往往这些规划都是“纸上画一画，墙上挂一挂”，并没有真正执行。那么，“严格的空间环境管控制度”需要哪些体系来保障其执行和实施呢?

吴舜泽：严格的环境空间管控制度至少应包括生态保护红线、资源开发利用底线、环境质量基线等内容。目前，环境规划的实施还相对较“软”，建立严格的空间环境管控制度需要技术、规划、管理、立法等方面来保障其实施。

完善环境空间管控的技术体系。积极与城规、城建、国土等部门相关规划进行衔接，在基础数据底图、空间数据库规范、空间分级管控技术手段等方面充分衔接、整合，争取建立公开、共享、共用的信息平台，共同研究制定相关的技术规范，保障环境空间管控的技术可操作性。

强化环境空间管控的规划体系。以城市环境总体规划为平台，积极参与“多规融合”，在规划层次、规划目标、规划方案等与城市总体规划、土地利用规划等进行衔接，重点是将环境空间管控方案与城规中的“四区七线”、土规中的“三界四区”、城市基本生态控制线等作为衔接重点，将空间管控、目标指标等约束性指标纳入城市规划体系。

建立环境空间管控的管理体系。以环境空间管控为基础平台，整合环境准入、环境影响评价、污染物总量控制、环境资源承载力监测预警、生态补偿等各项环境管理政策，整合建立城市环境精细化管理、城市环境管理空间落地、相关环境政策配套落实的环境管理体系。

确立环境空间管控的立法体系。生态保护红线、资源开发利用底线等环境空间管控相关内容是协调城市经济发展与环境保护的基础性要求，城市相关规划、资源开发和项目建设活动应充分遵从环境空间管控要求。

建议由城市人大审议通过后，由城市人民政府负责组织实施、评估监督等工作。

Q：确立环境资源开发利用的底线，要做到以环境资源承载力为基础，那么，应该如何确定这些污染物排放总量、煤炭消费总量、机动车保有总量等阈值，使城镇化速度、规模与区域环境资源承载力相匹配?

吴舜泽：大家都认识到，环境资源承载力是有限的，根据我院测算，全国COD和二氧化硫环境容量约在1200万吨左右，目前全国排放量远远超过环境容量。但不少城市尽管认识到环境资源承载力有限，但将寄托在通过大规模调水、超采地下水、在城市河流下游排污、边界地区布设烟囱等资源输入、污染输出的方式，解决发展规模与方式与环境资源承载力不适应的问题，不顾区域性、流域性和长远的环境损害。

因此，以环境资源承载力为基础，优化城市发展，需要将管控的关口前移，采取综合手段进行管理，逐步将社会经济活动的环境影响，约束到环境资源承载力范围之内。污染物排放总量、煤炭消费总量、机动车保有量、水、土地资源开发利用总量等是控制环境资源开发强度的有效手段，需要将这些手段与环境资源承载力监测评价预警结合起来。

环境资源超载直接的反映就是环境质量恶化、生态系统服务功能的退化与衰竭，因此在依靠模型和数学方法测定环境资源承载力以及相应的污染物排放总量、能源资源消耗总量、机动车保有量等指标阈值的同时，也需要从环境质量状况、生态系统状况、城市交通状况等方面诊断城市环境资源承载状况，及时进行调整。

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