浅谈当前消防中介机构的弊病和持续性培育

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　　社会中介组织是指介于政府与企业之间，为市场主体提供法律和信息咨询及培训、经纪等各种服务，并从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。而“消防中介组织是消防行政部门与企业、企业与市场、市场与企业之间，发挥服务、沟通、协调、公正、监督等作用的社会组织”。它是社会利益关系日趋多元化和复杂化要求的产物，其本身在消防行政部门和市场之间起到联结纽带和桥梁的作用。近几年国家改革消防管理制度，把消防工作推向全社会，大力发展社会的消防中介组织是大势所趋，建立和发展社会消防中介组织是当前顺应消防工作社会化发展的迫切任务。笔者作为一名普通的消防监督工作者，一直高度关注消防中介机构的发展，并就此机会谈一点初步认识和想法。

　　消防中介组织是社会进步、经济发展的产物，在我国最早诞生于上世纪80年代初，发展至今，按照其职能和作用可以大致分为三类：一是消防协会，主要指中国消防协会、各地方消防协会和行业消防协会（如：中国水上消防协会和石油化工消防协会等）。为发挥管理、沟通和协调职能的成员性消防中介。二是相关检测、认证机构，主要指具有公证、监督性质的社会消防中介，包括国家消防技术检测中心，国家消防工程技术研究中心，火灾原因鉴定中心，以及公安部消防产品合格评定中心等。三是走企业化模式从事有偿消防技术服务活动的消防中介，可按执业范围内容不同细分为消防设施安装调试、检测、维修保养中介服务和消防技术咨询论证、评价、评估中介服务。其特征是以市场为导向，按照企业运作模式在追求自身利益过程中满足社会消防需要，行为属于市场行为。

　　一、当前消防中介机构存在的弊病

　　应该说消防中介机构成立以来，对提高建设工程质量和建筑消防设施完好率起到了较好的保证作用，也为提高消防监督机构的行政审批效率做出了一定贡献。但是，由于消防中介行业发展时间短、从业人员素质不够高等原因，导致消防中介行业目前还存在不少亟待解决的问题。

　　一是政府职能越位，政策法规缺位。近年来，经过几次审批制度改革后，消防审批事项已减少许多，但从消防监督管理运行机制来看，消防部门包揽消防事务仍然过多过细，如在建筑工程防火设计审核、消防验收、重大火灾隐患认定及整改方案论证、火灾事故调查中涉及的火灾损失核定、物证鉴定、消防控制值班人员和特种作业培训发证等具体环节均由消防部门把关，使消防中介无用武之地，抑制了消防中介的发展。而就当前消防部门警力及技术力量而言，均无法承担如此大的工作量。另一方面，全国还未对消防中介市场准入机制进行统一立法。虽然北京、上海、江苏、四川等省市制定地方性的法规或规章用以规定消防中介应当取得相应的资质，但大部分规定过于原则，对从业人员准入制度缺乏合理性和可操作性

　　二是市场管理混乱，社会竞争无序。在许多地区，消防中介组织行业门槛较高，地方保护主义也很激烈，跨地市尤其是跨省经营非常困难，造成单位可选择余地较小，形成一定范围内市场垄断。在此情况下，导致消防中介组织独家经营，更多时候不是去提高服务水平和质量，而是在怎样搞好与行业主管部门关系上下功夫。而有些地区则相反，只要有资质都可以开发中介业务，又造成了中介公司之间恶性竞争，在利益的驱使下，按照“低价胜高价汰”的原则，不管他的资力怎样，谁给我优惠的价格就用谁的，谁提的意见少就用谁的；反之，不管它存在多少不合理的地方，谁用我的就给他优惠的价格，就少提点意见和建议，只要消防部门通过审查就万事大吉了。在这样的思想下，消防中介机构也不能发挥真正的作用。

　　三是消防人才缺乏，服务质量低劣。消防中介的业务技术要求很强，涵盖了建筑防火、水、报警、电气等多门学科，还涉及消防工程施工、消防产品运用等方面，要求从业人员具备一定的文化素质，更要熟知消防技术规范，掌握技术标准。但从目前掌握的情况来看，消防中介机构人员大多未经过专业培训，相当一部分是机构改革中分流下来的富余人员或离退休人员，不管是从职业道德上，还是专业素质上，都起不了中介的作用。加上，消防中介独有的诱人利益，一些不具备消防中介专业能力的单位，通过挂靠、设立办事处的形式，千方百计地渗透到消防中介领域，这些“草台班子”式的中介队伍，为追求利益的最大化，甚至在消防技术规范不熟悉掌握的情况下，就草草地承接业务，扰乱了正常的消防中介市场，使一些原本精于业务的中介机构，把主要精力放在市场的占有上，没有在提高内部员工的业务素质下功夫、做文章。

　　四是行政色彩浓厚，管理职能单薄。中介组织以其组织上的独立性为其主要特征。但从目前来看，消防中介组织与公安消防机构有着千丝万缕的联系，有的就是公安消防机构或公安机关的下属部门，有的则是受到公安消防机构扶植组建的，与政府职能部门关系过于密切，不但容易受到行政干预，而且其自身也容易产生一些不良的思想，在业务开展上仍容易依赖行政强制手段。尤其是消防协会受传统挂靠体制的制约，与当地消防行政部门的关系基本上是“一套人马、两块牌子”，管理职能的混淆导致协会内设组织机构不健全，协会专兼职工作人员过多的考虑对主管单位领导负责，而考虑为会员服务、接受会员监督的少，协会章程赋予会员、理事会的权利也被削弱，协会内部组织机构的关系也没有完全理顺，会员代表大会形成虚设，有的理事长和理事会“理事不理事”，有的地方甚至出现秘书长“专政”等种种“官办”学会的现象。

　　二、实现消防中介机构可持续发展的对策

　　笔者认为要克服当前消防中介机构存在的一些弊端，真正发挥中介机构的作用，一方面，要靠消防部门的行政监管和扶持引导；另一方面，要引入市场竞争机制，依靠市场调节和中介的自律管理，建立健全内部质量控制、业务培训、人事管理等制度，“以质量求生存、以信誉求发展”。

　　一是要提升政府监管，加强消防行政部门对中介组织的扶持和引导。我国尚处于社会转型期，市场发展还不成熟，社会自治能力还比较弱，社会中介组织起步较晚，其发展还远不能适应社会发展和政府职能转变的需要。现阶段，培育和发展消防中介组织，消防行政部门的作用是决定性的。因此，要建立全国统一的消防安全中介组织管理体系，实行消防机构具体管理慢慢过渡到宏观管理、中介机构参与并慢慢过渡到管理的形式。制定出台相关的监督管理规定，从人员、资金、设备上加以监督，明确消防中介组织和具体人员的相应责任和违规的处罚措施，并可采取临时抽查和定期检验的方式，对消防中介服务组织的经营项目进行监督检查，及时纠正中介机构管理存在的问题，在过渡时期不断完善消防中介机构的职能。等时机成熟后，再全面实行消防安全中介组织管理。

　　二是推行消防执业资格制度，提高社会中介组织的消防技术服务水平。公安消防机构在职能转变过程中，不管是向市场，还是向社会分化消防职能，都需要消防中介组织发挥桥梁纽带作用，形成公安消防机构——社会消防中介组织——市场这样一种三层次的良性互动体系，消防工作才能以良好态势向前发展。要想达到这一目标，只有在社会消防中介组织全面推行类似于注册安全工程师执业资格的消防执业资格制度，加快社会消防力量建设和人才培育，对相关从事消防评价认证、消防管理及消防技术岗位人员进行培训和再培训，才可能有效发挥社会消防中介组织桥梁和纽带作用。

　　三是减少行政干预，引入竞争机制，打破地区界限和行业垄断。政府干预直接影响消防中介组织的健康发展。消防中介组织要靠市场需求而发展，开展业务必须独立进行，而且应保持中立、公平、公正。减少行政干预首先要解决的问题是消防中介组织不得挂靠公安消防机构或公安机关，其次消防行政部门对消防中介组织的监督，不能干涉中介组织的具体事务，更不能同消防中介组织争夺某些有利益的事情，而是要保证消防中介组织的性质、资格、运行程序和服务内容等符合法律的规定，使消防中介组织建立起完整规范的发展机制、市场竞争机制和自我约束机制。同时应引入竞争机制，通过开放消防中介服务市场，打破消防行业中的垄断产品、垄断服务，从资金、人员等方面制定消防中介服务组织的最低标准，凡是申请并符合条件的，应依法予以批准，增加消防中介组织的数量，改变打破地区壁垒的现场，创建跨地区服务的新格局。

　　四是充分发挥消防协会社团优势，增强消防工作的智力支持和社会影响。中国消防协会自成立以来，在组织国内外学术交流方面发挥了很大作用。但就其应当发挥的作用来说还远远不够，尤其是地方消防协会，消防机构还是在唱独角戏，人员结构不合理，服务业务面太窄。国内消防部门要充分利用消防协会社会化优势，吸收热爱消防、熟悉消防的院士、专家协助消防工作，开展技术咨询，进行学术交流，并可面向社会开展消防技术咨询服务、消防法律咨询服务、消防安全评估、消防人才信息服务以及科技成果转让信息服务等。既为消防行政部门的决策提供智力技术支持，也能借助消防协会专家在政府和社会的影响，提高消防协会的地位，扩大消防协会的影响力。