浅议土地资产注入城投公司模式

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　　政府赋予城投集团城建土地储备中心的职能，能统筹土地开发和城市基础设施建设，更快、更好地改善城投资产状况，增强其投融资能力

　　作为政府投融资平台，各地城投公司肩负的融资压力巨大，特别是偿债压力越来越大，资金问题、融资问题成为城市基础设施建设的主要障碍。

　　为了增强城投公司的再融资能力，各地政府都在设法为城投公司注入新的资产，培育其自身造血功能。由于城投公司投资领域的特殊性，将相关土地增值收益用于平衡城市基础设施建设投资，是目前各地较普遍的做法。

　　用土地增值收益平衡城市基础设施建设投资，总的来说可以分为两类，一类是政府将土地储备的职能直接赋予城投公司，比如上海、重庆等市政府直接赋予城投公司城建土地储备中心的职能，用土地储备收益来平衡城市建设的资金缺口；另一类是由城投公司受土地储备中心委托，代理进行土地一级开发，同时政府明确该地块实现的土地增值收益定向用于城市基础设施建设项目的投资平衡，城投公司无土地储备职能，相当于土地储备中心的土地一级开发代建单位。

　　政府赋予城投集团城建土地储备中心的职能，能统筹土地开发和城市基础设施建设，更快、更好地改善城投资产状况，增强其投融资能力。

　　赋予城投公司城建土地储备职能、设立城建土地储备中心的优势

　　（一）有利于增强城投公司的持续融资能力，实现城建融资平台的可持续发展。

　　作为城市建设投融资平台，各地城投公司组建之后，都充分利用政府财政资金投入，进行了多种渠道的融资，有效实现了政府财政投入的放大。与此同时，城投公司资产负债结构也都发生了巨大变化，都存在资产负债率增高、融资能力下降的问题。

　　组建城建土地储备机构，负责土地的一级开发，土地收益定向用于城建项目，是提高城建投融资平台可持续发展的有效手段。

　　同时，由于直接将土地资产注入城投公司面临着一系列的政策和操作障碍，通过成立城建土地储备机构，城投公司拥有了土地储备开发权，可以起到将土地资产间接注入的作用，将给城投公司带来新的发展机遇。

　　（二）有利于降低政府信用风险，做到以收定支。

　　以政府信用为依托的银行贷款是城建资金的主要来源，随着城建投融资平台的透支，持续融资能力下降，政府信用风险日益增大，且以政府信用融资，容易造成城建投资膨胀，寅吃卯粮，城市发展后劲不足。

　　组建城建土地储备中心，政府可根据城建需求和财政状况，选择适当的城建储备地块，由储备单位按照银行的信用评估合理融资，能有效降低政府信用风险，做到以收定支。

　　（三）有利于发挥一体化运作的优势，减少土地资源收益流失，提高土地储备工作效率。

　　目前，没有设立城建土地储备机构的城市，几乎都存在土地储备和基础设施建设计划难以统筹协调的问题，土地出让收益不足以平衡配套基础设施投入的尴尬局面在各地屡见不鲜，甚至不断出现正在报批城建项目的建设用地被批租给房地产开发商的现象，这不仅降低了土地储备效率，甚至干扰了城建项目的顺利实施。

　　组建城建土地储备机构，可将城市建设项目与周边经营性土地统筹考虑，通过项目的实施有效提升周边土地价值，从而最大限度地避免政府土地收益的流失；同时，在项目的策划阶段，城建土地储备中心可以根据项目的实施计划，提前实施项目用地的征地拆迁和土地储备工作。

　　一方面可节约投资，另一方面可大大降低征地拆迁对项目建设的影响，进一步提高城建资金的使用效率。

　　组建城建土地储备中心在国家政策层面是可行的

　　（一）国家政策规定土地出让收入能够用于城市基础设施建设

　　根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（2006年100号文），土地出让收入使用范围主要有五项，即征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出。用于完善国有土地使用功能的配套设施建设支出是土地出让收入的重要支出内容。建立城建土地储备平台，专门储备城市配套基础设施建设土地，并将土地增值收益纳入城市建设基金管理范畴，是将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理政策的细化，有利于政策的进一步落实。

　　（二）国家对土地储备主体没有一城一家的限制

　　2001年的国务院15号文对土地储备和交易制度提出了原则性的指导意见，国内大部分市、县都制定了地方性的土地储备制度，但全国性的政策法令还没有。目前我国已累计成立土地储备机构2000多家，从各地的情况，大部分城市的土地储备机构为事业性质的土地储备中心，少数城市的企业享有土地储备职能。国土资源部正在起草的《土地储备管理办法》（征求意见稿）明确提出了“土地储备机构应为独立的事业法人单位”的要求，但没有一城只能有一个土地储备机构的限制。

　　有关城市土地储备的做法

　　2004年，为了适应城市发展建设需要，上海市修订了《上海市土地储备办法》，取消了单一土地储备中心的限制性规定，允许设立专门机构，在特定区域范围内实施土地储备。近年来，上海市政府为实施城市重大基础设施项目的建设，逐步特批成立了多个具有城市土地储备职能的机构。

　　2002年，重庆市政府在原有地产集团履行市土地储备中心的功能的同时，组建了城建土地储备中心，赋予城投公司一级市场的土地储备、开发资格，通过基础设施建设开发，使土地由生地变熟地后进交易中心挂牌，增值收入返还城投公司用于城市建设。

　　目前，重庆城投公司已经走出了单一依靠财政支持的窘境，成立了自己的土地储备中心，实现了城市建设资金筹措上相对的自主性。政府通过对城投公司土地整理储备的授权，不仅注入了资产，提高了城投公司的资产质量和企业信用，而且解决了长期以来公益性城市基础设施投入无产出、偿债无来源的老大难问题，建立了诚信举债机制。另外，天津、杭州等城市也运用了类似的模式。

　　作为城市土地储备中心土地一级开发的代建单位，城投公司资产状况近期可能进一步恶化

　　城投公司作为一定地域土地一级开发的代建单位，相关土地增值收益定向用于平衡特定城市基础设施建设项目的投资平衡，从远期看是可行的，而且在一定程度上，可以起到统筹土地储备一级开发与城市基础设施统筹推进的作用。

　　但是，从征地拆迁到生地变熟地、进入交易市场的土地一级开发过程，往往需要3～5年或更长的时间，在目前宏观政策条件下，土地增值收益定向返还城投公司所需时间可能更长，而作为代建单位，土地资产无法直接成为城投公司融资的工具，政府希望通过土地资产注入解决城投公司资产负债率较高、持续融资能力下降的目的难以在3～5年内实现。

　　不仅如此，由于各地政府和土地储备中心难以向城投公司注入充足的土地一级开发周转金，城投公司还必须融资垫付土地一级开发资金，而土地一级开发资金需求巨大，且运作周期较长，这实际上是在城投公司为城建项目融资任务之外，又添加了一个巨大的融资任务。这种方式不仅无助于改善城投公司资产状况，近期还会起到相反的作用。

　　由此可见，在地方政府财政投资力度暂时有限的情况下，要尽快改善作为政府城市基础设施建设投融资平台的“城投公司”的资产结构，增强其投融资能力，赋予城投公司土地储备职能，将土地资产注入城投公司，是一种较其他方式更快、更好的方式。