珠三角城市群走上整合路

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　　没有新闻发布会，没有正式的出征仪式，一场大变革已经悄然完成了它的筹备。珠三角，南中国这块最富活力的土地，正在积聚着力量，要大刀阔斧地“革”一回自己的“命”了。

　　不容置疑，改革开放20多年来，珠三角创造了一个经济奇迹。

　　然而，“过度发展”带来的问题近年来日益尖锐，“百舸争流”的同时却又往往被人诟病整个珠三角“各自为政、缺乏协调”。如何整合区域优势，提升区域竞争力，是珠三角主政官员和有识之士一直非常关注的问题。

　　一份厚厚的规划经过省政府审批，由省计委发送全省各有关部门，正式颁布实施。这份规划书被喻为重塑珠三角的纲领性文件，囊括基础设施、城市化、信息化、高新技术产业带、开放型经济密集区、环境保护等6个方面。其中，最为引人关注的是《珠江三角洲城市化专题规划》。

　　各自为政尴尬现状这两天，有两座跨海大桥吸引了很多人的目光。一座是号称中国最长的跨海大桥——“杭州湾跨海大桥”，6月8日，它在波涛汹涌的杭州湾滩涂上开工了。而另一座则是“港珠澳大桥”，目前，它已完成可行性研究报告，本月上报国务院，并有望年底前获得立项。

　　两座跨海大桥，两种心态如同两座大桥所处的位置一样，长三角和珠三角，这一近年来频频被人比较论证的话题，仍然是谈论“珠三角城市化规划”所不能绕过的。或许，我们可以从两地对待这两座大桥的姿态上，看到很多微妙之处。

　　毫无疑问，上海和浙江对杭州湾跨海大桥都抱着欢迎甚至兴奋的态度，大桥的建设意味着沪苏浙长久以来在区域经济整合和一体化发展上的工作又有了实质性的进展。然而，港珠澳大桥的命运却显得不是那么顺利，围绕着它的争论始终存在。

　　深圳首先对大桥不太“感冒”。“港珠澳大桥一旦建成，那么深港西部通道将形同虚设。”深圳计委一位负责人说。由深港政府投资30亿元兴建的深港西部通道的主体工程是深圳湾公路大桥，按照深圳的计划，西部通道的建立，将巩固深圳在珠三角的经济地位。然而，“如果港珠澳大桥建成，西部通道的收益将大打折扣。”深圳计委这位人士说，“不仅如此，深圳在整个珠三角的地位也可能被珠海所取代。”

　　港珠澳大桥涉及到的另一个利益主体是广州。专家认为，如果没有这个港珠澳大桥的话，珠三角的中心就会慢慢地以广州为天然的中心，因为广州的地理位置非常好，特别是南沙，在几何上看就是珠三角的中心。所以，广州对大桥也不甚积极。

　　当然，明显将从大桥上受益的是珠海方面，他们的心态无需多言。于是，有人说，珠三角致命的创伤在此集中暴露：各自为政、地方利益、协调障碍。

　　逊于长三角的经济协作两座大桥，两种心态，用于佐证两地差别的例子还有许多。

　　长江三角洲地区，跨越江苏、浙江、上海两省一市，在这儿，各地都自觉地认识到上海的龙头老大地位，开始进行各自资源的整合和调配，形成了不同的城市定位和分工。在政府层面，两省一市政府已经有了常务副省长、常务副市长之间一年一度的定期交流。用上海市常务副市长蒋以任的话说：上海与江苏、浙江对长江三角洲地区的发展前景有着共同的认识。在外来投资方面，目前的现实情况是：制造业去江浙，商业服务业去上海；中小企业去江浙，大型企业去上海。现在，高科技台商纷纷向昆山、苏州、无锡等地群聚，形成完整的IT制造业群落。

　　上海则为周边企业提供产前、产中和产后的全方位服务。这种具有不同功能和定位的城市群落，为外来投资者提供了一个非常好的选择和市场。

　　那么，珠江三角洲呢？“八仙过海、各显神通”的背后，各城市之间经济协作能力不太理想是不争的事实。

　　今年全省“两会”期间，时任深圳市长的于幼军曾对珠三角整合发表了这样一番见解：“一个城市的发展不能只考虑自己。以邻为壑，防范对手，这是一种很不明智很落后的思维。深圳要有开阔的视野，时代的眼光，战略的思维……与周边城市紧密协调，共同发展。”

　　这番话的背景是：尽管往来于广州、深圳民间的物流、人流很多，但是政府间合作却很少，两市在基础性的设施规划方面也显得缺乏协调。比如说，广州、深圳都有比较大型的机场、港口，如何分工？广州要发展汽车工业，有资料显示深圳也要发展新型汽车工业，怎样协调？诸如此类的问题不胜枚举。

　　两个中心城市之间尚且如此，这种缺乏协调放大到整个珠三角就变成了“诸侯经济”。以基础建设而论，在珠三角如此狭小的范围内，竟然同时存在着深圳、珠海、广州几个机场。港口建设，目前已经有了广州黄埔港、深圳盐田港、珠海高栏港、中山港，而南沙还要再建新港。从宏观经济角度来看，这中间无疑有着资源的浪费。而从产业来看，深圳有一年一度的“高交会”，东莞就来一个“电博会”，顺德、珠海、中山、惠州、深圳，各地都在搞家电制造业，产业趋同性十分明显。

　　“老大哥”广州辐射能力有限造成这样的情况当然原因复杂，但一个很关键的问题是：珠三角缺少像上海这样的绝对的“领头羊”。作为“老大哥”的广州的辐射能力尚不够强大，不足以把周边的城市全“覆盖”起来。

　　华南经济发展研究会副秘书长陈述认为，广州在上世纪90年代前期作为中心城市的地位一直在衰减，处于周围的佛山、南海、顺德、番禺等城市承接广州对其的辐射相当有限，西临广州的增城发展较慢就是一个很好的例证。

　　“过去省政府对珠三角各个城市的发展，大体处于‘无为而治’状态，干预协调非常少。”说起珠三角缺乏协调的问题，深圳市规划院院长王富海提出，“群雄竞起、各自发展在某种阶段是很好的机制，但是现在弊端也出来了，省级政府要加强调控，这是一个转型的机会。”

　　整合“诸侯”正当其时是的，眼下正是个机会，珠三角亟需一个强有力的政府来整合“各路诸侯”。

　　同属一省，协调工作大有可为今年3月，由广东省政府和国家建设部联合组织的珠江三角洲城市群协调发展调研组的“超级专家”们，马不停蹄地在珠三角各城市间奔走，为“50年不落后的珠三角城市群规划”而努力着。

　　那么，珠三角城市群协调规划最难的问题在哪里呢？中山大学城市与区域研究中心教授、博导、规划专家魏清泉脱口而出：“最难的是经济利益协调！”市政设施、区域性的大型设施包括教育基地、文化体育娱乐设施等，都可以给地方带来不一样的利益；还有一些用地规模的限制、用地方向、功能等的限制，这些明显地方利益都不一样。“规划不可能均等，因此利益协调就显得很关键。”魏清泉说。

　　“协调机制最敏感”，参与珠三角城市群规划的王富海也坦言，因此调控机制在这次规划中占了相当大的比例，“不过，与长三角相比，珠三角的优势在于，所有协调的事情都是在一个省的行政区域内。”

　　各城市同属一个省，由于是分级管理，在许多方面的协调就有比较大的文章可以做。比如，省和地方之间的协调，哪些必须由省级机构干预、哪些事情可以由地方资助？城市内部本身，各个行政部门的协调，以及珠三角整个大区域的协调，包括香港、澳门甚至相邻城市很多的协调等，都可以在省的范围内解决。“强化这种协调功能，省级政府可以做的事情很多。”

　　在今年全省两会期间，“建立珠三角市长联席会议”被许多代表认为是解决目前珠三角协调问题的良策。东莞市市长黎桂康当时就提出：“如果建立珠三角市长联席会议，希望有一位省领导牵头，每年定期召开几次联席会议，围绕一些重要的中心议题进行商讨协调，实现资源整合，协作发展，避免低水平重复建设，更好地保护环境，更好地实现粤港澳台合作，提高珠三角的竞争实力。”

　　总而言之，珠三角所有问题的根源与解决的关键无非两个字：协调。广东省计委有关负责人在接受记者采访时认为，珠三角的城市化还处于积聚阶段，也就是说，要把原来分散了的市变成区，加大城市建设的面积，然后进行统一的基础设施、环保设施、文化设施、商贸设施等的配套、分工。所以，在这次《珠江三角洲城市化专题规划》中提出：“因地制宜地发展大城市，因地制宜地进行行政区划的调整”。

　　再加上其他如户籍制度的调整、土地流转制度的改革等配套措施，把城镇做大做强，也是一种趋势。

　　这个思路具体来说，就是要做大做强中心城市，强化广州、深圳两个中心城市的地位，省里从基础设施等方面给予倾斜；同时，适当调整行政区划，比如撤市改区、并镇、强强合并等，从而调整整个珠三角的空间布局。

　　打造“领头羊”的努力为了解决“领头羊”的问题，《规划》还炮制了一个“造羊”计划：不仅选了广州、深圳两位“班长”，还选了若干“小组长”，带头形成圈层，力图使城市群从无序走向有序。

　　具体来说，就是要加强中心城市的建设力度，在现有广州、深圳两大中心城市的基础上，形成佛山、东莞、惠州、中山、江门、肇庆—高要等多个区域性中心城市，带动区域整体发展，并承担起本区域外向拓展的功能。

　　“领头羊”们各有自己的职责定位。也就是说，中心城市在发展综合性职能的基础上，要突出各自重点功能，带动珠江三角洲城市群走向国际化。

　　“一哥”广州市的定位显得要更“高”更“全”一些——不仅要充分发挥政治、经济、文化、商贸、信息中心和交通枢纽等功能，还要巩固、提高作为华南地区的中心城市和全国的经济、文化中心城市之一的地位与作用，使广州发展成为繁荣、高效、舒适，既适宜创业发展、又适宜居住生活的国际性中心城市。

　　“二哥”深圳市则要做好“东部”文章。深圳作为经济特区，在经济体制甚至政治体制创新方面具有得天独厚的优势，因此它的作用是要充分发挥经济特区的带头和示范作用，同时发挥地缘优势，逐步实现与香港的功能互补，发展成为珠江三角洲城市群中具有重要影响并对珠江三角洲东岸地区起较大辐射带动作用的现代化国际性城市。

　　对于“现代化国际性城市”这个全新的定位，在今年全省“两会”期间，深圳市委书记黄丽满曾经做出阐释：“国际性城市分解成高科技城市、现代物流枢纽城市、区域性金融中心城市、美丽的海滨旅游城市、高品位的文化和生态城市，这些正是深圳今后努力的方向。”

　　充当“小组长”作用的佛山、珠海、东莞、惠州、中山、江门、肇庆—高要等区域性中心城市，则要在各自区域范围内发挥带头作用，重点加强城市若干专门化职能的建设，发展资金、技术密集型产业及大规模、集团化的工业生产。

　　按照规划，通过这样多级中心城市的发展联动，整个珠三角的城市群将联成一张网络，形成特大城市——大城市——中等城市——小城市（中心镇）及卫星城镇（其他城镇）的有序城镇规模结构。

　　省计委有关负责人表示，中心城市明确定位之后，省政府在基础设施建设等方面的安排将根据不同城市有所倾斜。比如，深圳的基础设施主要是与香港的衔接方面，如西部通道、皇岗口岸等，深圳地铁也要衔接香港机场，将来可能是深圳地铁连接香港地铁，与宝安机场连接起来；广州则主要加强机场、轻轨、地铁等中心城市的配套建设。快速轨道交通系统方面，加快建设以广州为轴心，以广深、广珠经济带为主轴，以广州至惠州、广州至恩平、广州至肇庆、广州至从化为发展轴，向整个珠江三角洲辐射的网络状的城市快速轨道交通系统。

　　一言以蔽之，整个珠三角区域的基础设施网络的建设，今后将打破地域界限，统一布局和建设大型基础设施和公用设施。

　　三大都市圈呼之欲出根据规划，在“领头羊”的带领下，珠三角将形成两条发展主轴、三大都市区，呈网络状发展。

　　两条发展主轴分别向香港、澳门延伸，一条是广深（香港）发展轴；一条是广珠（澳门）发展轴。

　　三大都市区分别是中部都市区、东岸都市区、西岸都市区。

　　中部都市区：以广州为中心，包括佛山、三水等其中，中部都市区空间是以广州为中心，包括佛山、三水、花都、从化、顺德及肇庆的端州区、鼎湖区、四会市、高要市。这一都市区的产业发展基本上是对广州目前的产业的延伸——重点发展科技、金融商贸、信息咨询与开发、周末度假相结合的旅游业等第三产业，同时发展以汽车制造、电子、机械、饮料及石油化工为主的第二产业。

　　作为中心城市的广州，其产业将进一步向第三产业集中，由广州旧城区、天河、芳村、海珠等组团构成的中心区，“现存工业考虑全面搬迁”。空间上，协调发展北部，加快广州东部、南部地区和佛山市域内西部、南部地区的开发。

　　东岸都市区：以深、港为中心，包括东莞、惠州两大副中心以深圳和香港为“?城中心城市”的东岸都市区，北接广州，南连香港，包括东莞、惠州两大副中心城市，市镇比较密集。这一区域主要发展以对外商贸为主的第三产业，工业开发与研究相结合的科研事业及通讯器材、电子仪器、能源化工等工业。中心城市深圳特区和香港，将实现功能互补和结构性对接，共同形成国际性金融、贸易、旅游城市，带动全区的第二、三产业发展。这一区域的国际航空港和对外联系的铁路已基本形成格局，今后综合交通运输系统建设的重点将放在港口及相应的疏港交通和高速公路网上。

　　西岸都市区：包括珠海市、中山市、江门市的部分地区相对于拥有众多“明星城市”的中部和东部都市区，西岸都市区的光芒相对要弱一些。这一区域包括珠江口以西银湖以东的地区，行政范围主要包括珠海市、中山市、江门市的部分地区。由于区内中心城市集聚程度较低，实力较为均匀，各城市发展协调性不强，珠江西岸一直是珠三角发展较为缓慢的地区。为实现珠江三角洲协调发展，将通过发展西岸地区，建立起与粤西、大西南的广泛合作与交流，促进共同发展。今后将从基础设施投入、产业宏观布局等方面对西岸进行倾斜。西岸都市区重点发展依托于港口运输的大工业，如能源、重化工、机械工业及高技术的医药微生物工程，国外和国内并重的旅游业和以物资转运为主的港口贸易等第三产业。

　　行政区划随之调整随着这一思路，行政区划必将作出调整。《规划》为这种调整提供了依据：“因势利导进行行政区划调整”，要根据现实发展需要对现行行政区进行调整和重组，合理界定各级政府行使行政权力的空间和内容，并打破现存种种阻碍经济一体化和城市化发展的“看不见的墙”，适应珠江三角洲协调发展大局。

　　今年以来，珠三角已有两次大的行政区划调整，先是佛山把南海、顺德市收入“囊中”，倾力打造广东“第三大城市”；接着又有惠阳市撤市设区，成为惠州的市区。

　　珠三角城市群整合的脚步在行政区划上开始显现，而这样的调整还将继续。中山大学城市与区域研究中心教授、博导、规划专家魏清泉透露，他目前正在为东莞行政区划调整做调研，预计本月底就有方案出台。

　　魏教授认为，中山、东莞都是地级市的架构，但实际上却还是县的行政管理办法。东莞的虎门、长安、常平一带，实际上已经是一个中等城市甚至大城市的发展架构，而行政级别却只是镇，管理与发展不配套，发生了错位，“不调整已经不行了，取消镇、改镇设市，这完全有必要。”

　　而王富海也提出，小城镇发展在此次城市群规划中将占有很大比例，因为，“珠三角某种程度上活跃的并不在几个大城市，而在于众多的小城镇”，而这些城市怎么发展城镇和大城市的关系，将是专家们调研的一个方向。

　　佛山奏响整合前奏《规划》已经开始实施，效果怎样，我们将拭目以待。不过，调整合并之后的佛山在各方面极力向广州靠拢，“傍着广州发达”的势头，让人对珠三角的整合之功充满了信心。

　　做大做强佛山，被认为是广东省整合珠江西岸资源的一大举措。珠三角东西部发展很不平衡，珠江西岸为新一轮产业承接提供了空间。香港特首董建华在今年的施政报告中也提出，珠江三角洲西岸这个地方会成为香港重要的战略资源，正在积极筹备的港珠澳大桥目的就在珠江西岸的开发。

　　在这个时候，广东决定把佛山建设成为广东的第三大城市，用意非常明了，就是要佛山成为珠三角向广东西翼及西江流域辐射和拓展的重要区域。暨南大学经济学院副教授左正分析认为，要理解佛山作为广东第三大城市的功能定位的意图，必须从珠三角区域格局和未来走势来分析。在珠江口东岸，形成以深圳、东莞、惠州为代表的由简单的加工贸易向以IT产业为支柱发展的外资驱动经济带；在珠江西岸，则是以佛山、中山为主体的家电、家具、纺织、建材、五金灯饰等轻型加工业为基础的经济带。东部的工业化集聚是由一两个核心区带动的，而西部则是由分散的多个新兴的增长极拉动。经过20年发展，这个格局不断改变。面积仅4万多平方公里的珠三角，其经济要进一步发展势必要求向腹地拓展，在整合西岸资源中，需要一个核心——佛山来作为拓展腹地资源的一个连接点。

　　另一方面，广州要南拓、东进、北优、西联，作为特大中心城市的广州，必定向过千万人口中心城市发展，其城市功能必须向周边地区转移扩散。佛山要主动承接广州的中心城市功能的转移和扩散，担起珠三角大经济区西岸的新增长极重任，扮演好珠三角都市圈副中心的角色。

　　而事实上，佛山早在合并之前就已经“铁了心”要接受广州的辐射了。去年11月份颁布的《佛山全市干线公路网规划（草案）》显示，佛山即将投入360亿元巨资，建设“四纵九横两环”，构筑交通网，以期实现半小时交通圈、全市通高速公路、40分钟到达广州新机场三大目标。

　　一条苏通大桥，让南通改变了在长三角的地位，甚至有了底气提出要建设成为“亚上海”的目标。我们从佛山的举措也不难看出其通过“路桥经济”加快自身发展的用意。

　　珠江西岸的发展因佛山的动作让我们寄予厚望，而整个珠三角的新一轮奋进，因此次《规划》的问世和实施，让我们无限期许。

　　南方都市报·李艳、李锋