解密我国粮食储备制度演变

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    近日，国务院印发《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》，进一步明确了各省级政府在维护国家粮食安全方面的事权与责任。

    截至2014年，中国的粮食产量已经连增十数年，足够国人食用，但粮食安全成为中国农业发展过程中始终绕不过去的一个话题。粮食安全被认为是一个国家社会稳定、国家安全的基础，粮食储备制度至关重要。这项制度在新中国成立初便开始萌芽，历经调整改革，构成了当今保障中国13亿人粮食安全的重要一环。

    甲子粮与“506”粮

    1983年4月，联合国粮农组织通过了“粮食安全”的概念，并且得到了国际社会的广泛赞同与支持。这个概念包括确保生产足够数量的粮食，最大限度地稳定粮食供应，确保所有需要粮食的人都能获得粮食。

    根据联合国粮农组织关于全球粮食安全储备的测算，各国一般应以当年粮食社会库存量不低于全年粮食消费量的17%—18%作为粮食安全线，其中5%—6%为后备储备，用于应付自然灾害和各种突发事件，12%作为周转库存，用于市场调节。

    曾担任国务院研究室副主任、农业部常务副部长的尹成杰如此概括中国的粮食安全：“我们拥有世界20%左右的人口，但只有世界9%左右的耕地。对我们这样一个13亿人口的发展中国家来说，如果粮食和农业出了问题，谁也帮不了我们。确保我国的粮食安全，决不能依赖粮食进口，决不能把饭碗放在别人手里。”

    保证中国粮食安全的路径就是要做到“手中有粮”。因此，保证粮食的生产与储备成为缺一不可的条件。在粮食储备方面，中国也已经超过国际标准，并且建立了完整的储备与流转链条。“民以食为天，粮食储备制度可以说在中国的历史中一直延续。”中国粮食行业协会名誉会长白美清说。

    为了保证大城市的粮食供应和粮价稳定，党中央、国务院非常重视建立国家粮食储备。经过计算，1952年中央规定粮食储备量可达到20亿公斤，但是这部分储备很快就用于调剂市场和救灾。

    1954年我国在《关于粮食征购工作的指示》中明确表示，国家必须储备一定数量的粮食来应对灾荒等意外事件的发生。这部分用来应对灾荒的粮食被称为“甲子粮”，是构成中国粮食储备的重要部分。

    但是由于粮食供应紧张，这些储备粮也很快被用于国家粮食的周转和应急之需。到了1958年，为了应付灾荒、战争等意外情况的发生，保证社会主义经济建设的顺利发展，中央认为应该按照丰年多储存、平年少储存的原则进行粮食储备，我国的粮食储备增加到了20亿—30亿公斤。但由于当年“大跃进”和“浮夸风”，农业生产遭受到严重的破坏，粮食产量随之大幅度地下降，部分粮食储备很快就被用于弥补粮食收支的缺口，粮食储备的规模也因此急速缩小。

    1962年，中共中央发布了《关于建立粮食工作的决定》，明确做出指示，要求我国建立粮食储备，做到年年储一点、逐年增多。同年，由于台海局势紧张，中央决定建立备战目的的军用“506”战略储备粮，即储备足够50万人6个月食用的粮食以作备战之需。由各省、自治区、直辖市根据国家统一规划，确定储备品种、质量、数量、地点。实行军政共管，由粮食部、总后勤部联合下达任务指示，由大军区与省级人民政府联合商定。品种包括大米、面粉、杂粮、食用油、马草，以及麻袋、油桶、篷布等器材。

    从此我国储备粮的功能不仅是应付灾荒，还增加了备战的用途。这一粮食储备体制一直实行到2002年才正式废止。

    专项粮食储备制度建立

    从1962年开始，中国的粮食储备制度逐步形成。到了1965年，约有60%的生产队建立了自己的粮食储备，各个地方的粮食部门代替生产队保管的粮食储备达到了20多亿公斤。同时，各级政府还鼓励社员个人储存结余下的粮食。1962年到1965年，粮食生产得到恢复，国家的粮食储备、备战粮食和社会粮食储备规模不断增加。

    1978年，农村实行了家庭联产承包责任制，农业生产再次得到恢复，国家和社会的粮食储备规模迅速扩大。

    此时中国粮食储备主要由三个部分组成：第一部分是甲子粮；第二部分是“506”粮；最后一部分是商品库存，实际上就是周转储备。除了以上三部分，还有一小部分叫做农村集体储备，占总储备量的5%左右。

    1990年9月，国务院颁布《关于建设国家专项粮食储备制度的决定》，这标志着我国的粮食储备进入了一个新的阶段。国家专项粮食储备制度建立起来，初步形成了中央、省级、地县三级储备体系。

    1990我国的粮食产量为4.35亿吨，比1989年增加了2700万吨，再次创造了历史新高。我国的粮食周转库存和储备都有了大幅度的增长，一些粮食主产区甚至出现了“卖粮难”的情况。同时，国有粮食部门的经营设施尤其是仓储设施显得严重不足，各地的粮食部门相继出现了“储粮难”的情况。国家开始收购部分滞销的粮食，并按照国家规定的价格敞开收购，收购的这部分粮食被用于国家粮食的专项储备。

    在建立专项粮食储备制度的过程中，中国初步形成了中央、省级、地县三级储备体系。1995年，国务院颁布《关于粮食部门深化改革实行两条线运行的通知》，为实现地区的粮食平衡，调控地区的粮食市场，粮食产区应建立地方储备且该储备规模应等同于3个月以上粮食销量；粮食销区则要建立等同于6个月粮食销量的地方储备，保证粮食市场供求的基本平衡。

    经过几年的实际操作，各省级都建立了一定的储备，储备量从几亿斤到几十亿斤不等。正常情况下，国家储备粮可维持4—5个月的销量；地方储备量则可维持2—3个月的销量；还有不少的农民进行余粮储备，这一储备一般可维持5—6个月的口粮。

    建立储备粮垂直管理体系

    尽管三种中央储备粮的粮权都属于中央，但对于这些粮食的收购、储存、轮换、抛售等业务都是由地方负责。这种管理方式的弊端是储备粮经营管理容易受地方利益的影响，致使中央储备粮管理不严、库存不实、需要时调度不灵，一定程度上削弱了粮食储备的根本目的。

    1999年国家决定建立中央储备粮垂直管理体系，将国家粮食储备局改为国家粮食局，作为国务院直属机构，由国家计委代管，同时组建中国储备粮管理总公司，专门负责中央储备粮的经营管理。并于2000年将前述三种中央政府管理的储备粮食合并成为中央储备粮。

    2000年10月以后，中央储备粮的经营管理业务全部由各省(区、市)粮食局移交给中国储备粮管理总公司。中国储备粮管理总公司通过在重点地区建立地方分公司和上收直属粮库的方式建立垂直管理体系。这也就以政府储备和社会储备为主体，并由国家粮食储备局和中央储备粮管理总公司及承储单位组成的储备粮管理体系。

    2003年，国务院颁布了《中央储备粮管理条例》，该条例对中央储备粮的计划、储存和动用等各个环节都做出了全面的规定，这是我国第一部规范中央储备粮管理的行政法规，由此建立起中国现代的粮食储备制度。

    2000年以前，中央储备粮主要是由地方粮库代储。据统计，当时的储存库点十分分散，全国共有1.1万多个。2000年以后中央储备粮的储存采取中国储备粮管理总公司直属库专储和地方粮库代储相结合的方式，直属库的数量也大量增加。

    如何才能动用这些储备粮食？根据《中央储备粮管理条例》的规定，可以动用的情况主要有：全国或者部分地区粮食明显供不应求或者市场价格异常波动；发生重大自然灾害或者其他突发事件；以及国务院认为的其他情形。当出现需要动用中央储备粮的情形时，一般是由国家发展改革部门、粮食行政管理部门和财政部门提出动用方案；然后联合报国务院审核批准后，采取挂牌销售、直接供应特定对象、在批发市场公开抛售等方式遏制粮食危机。