进一步强化执法监管 规范设施农业用地使用

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    ○ 取消设施农用地审核，改为备案制

    ○ 配套设施纳入设施农用地管理，经论证可占用基本农田

    ○ 严格界定设施农用地范围，加强设施农业用地执法、监管

    日前，国土资源部、农业部联合下发《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》，在加大政策扶持力度保障设施农业合理用地需求的同时，进一步强化执法监管，规范设施农用地的使用。

    这项在2010年《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》基础上出台的设施农用地管理新政有哪些新的要求和亮点？国土资源部耕地保护司副司长刘明松对《通知》进行了解读。

    据刘明松介绍，近年来，随着新型经营主体的出现和规模化粮食生产的发展，实践中出现了一些新情况、新问题。例如粮食规模化生产所必须的粮食晾晒场、存储场、烘干塔、农机农资仓库等配套设施未纳入“设施农用地”范围，成为目前管理中的空白点；部分地区，特别是平原地区基本农田保护率高，从事规模化粮食生产的配套设施很难避开基本农田等。

    为此，围绕加大支持服务力度与强化规范监管这条主线，《通知》要求进一步明确范围、完善政策、加强管理。据刘明松介绍，《通知》一方面从有利于支持设施农业和规模化粮食生产出发，加大政策扶持力度，保障设施农业的合理用地需求；另一方面，从有利于加强耕地保护出发，规范设施农用地的使用，强化部门的执法与监管。

    “为了适应农业现代化发展的要求，支持设施农业和规模化粮食生产发展，《通知》在政策上进行了一系列调整，以充分保障设施农业的合理用地需求。”刘明松说，与以往的政策相比，《通知》在管理上有新的变化。

    “首先是增加设施农用地范围，排除生活用房的用地。”刘明松表示，《通知》根据现代农业生产特点，首次将规模化粮食生产所需配套设施的用地纳入设施农用地范围，按农用地管理，不需办理农用地转用审批手续。

    同时，为了防止各地以生活用房等名义擅自或变相将设施农用地非农化，《通知》把生活用房的用地从附属设施用地范围中剔除，要求按照建设用地进行管理。其中包括经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

    第二，《通知》提出规模化粮食生产配套设施可占用基本农田。《通知》规定，对于平原地区从事规模化粮食生产涉及的配套设施建设，选址确实难以安排在其他地类上、无法避开基本农田的，经县级国土资源主管部门会同农业部门组织论证确需占用地的，可占用基本农田。占用基本农田的，必须按数量相等、质量相当的原则和有关要求予以补划。

    “这项政策旨在支持规模化粮食生产、保障粮食安全，因此《通知》规定，其他生产设施和附属设施建设仍然不得占用基本农田，包括各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设。”刘明松说。为了切实保护耕地、节约集约用地，《通知》还要求，设施农用地占用耕地的，要签订土地复垦协议，并积极采取剥离耕作层等耕地保护措施，保护优质土壤。为了节约集约用地，还鼓励地方统一建设公用设施，以提高设施的利用效率。

    第三，《通知》提出取消设施农用地审核，改为备案制度。按照国务院清理行政许可的整体要求，《通知》取消了县级对设施农用地的审核制度，改为备案制度。由农村集体经济组织与用地者约定用地条件，并发挥乡镇政府的管理作用，规范用地行为。

    《通知》规定，需要从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，由经营者拟定设施建设方案，协商一致后，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。为规范用地，《通知》规定对用地协议进行备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。

    此次《通知》公布，着重提出要强化用途管制和监管，明确了“三个禁止”，即禁止擅自或变相将设施农用地用于非农建设，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报变相扩大设施用地规模，禁止擅自将设施用于其他经营。

    《通知》规定，改为备案制度后，设施农用地的性质不再按审批手续界定，而是根据具体地块的设施性质、规模及其经营现状等。对此刘明松表示，在今后的监管中还需要进一步创新监管手段、细化监管内容、提高监管效率，“确保经营者按照协议约定使用土地，不改变土地用途、不超过用地标准、不改变设施性质而用于其他经营，促进设施农业健康有序发展。”

    此外，为加强设施农用地的执法监管，《通知》要求，有关部门要从事前、事中、事后3个环节抓好设施农用地的监管，不定期组织开展专项检查。在管理制度上，将设施农用地管理情况纳入省级政府耕地保护责任目标考核，落实监管共同责任，明确乡镇政府、县级政府和各职能部门、省级各职能部门的责任。

    设施农用地管理政策沿革

    1999年 国土资源部联合农业部首次明确农业生产结构调整的用地政策，要求建造临时建（构）筑物的，按农用地管理，建造永久建（构）筑物的，按建设用地管理。

    2007年 国土资源部出台《土地利用现状分类》，首次将设施农用地独立出来，按农用地进行管理。但由于缺乏相应的政策规定，地方在具体操作中无法做到统一把握。

    2010年 国土资源部联合农业部下发《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》，在坚持“农地农用”和严格耕地保护前提下，进一步明确“设施农用地”按农用地管理，设立了县级审核程序。