法制化建设催生建筑节能春天——写在《民用建筑节能条例》即将颁布之际

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　　“两会”召开在即，回顾我国建筑节能工作的推进历程，我们深感建筑节能迎来了大发展的春天。建筑节能法制建设的不断推进，确保了建筑节能的发展。从《民用建筑节能管理规定》（建设部令第76号）2000年10月施行、2006年1月实施修改后的《民用建筑管理规定》（建设部令第143号），至即将颁布的《民用建筑节能条例》，以及将于今年4月1日施行的新《节约能源法》，我们高兴地看到建筑节能的法律框架已基本构建起来，纵览建筑节能工作的法制化进程，可以使我们更好地推进这一工作。

　　两个部令：加强建筑节能管理提高能源利用效率

　　到2000年末，全国只建成了1.8亿平方米的节能建筑，当时建筑总量大约为300亿平方米。同时，北方一些城市，存在大量没有进行采暖设计的住宅，热工性能较差，出现墙体结露发霉等问题，因为缺乏监管，不执行1996年颁布的《居住建筑节能标准》（采暖居住部分）的情况大量存在，为了加强民用建筑节能管理，提高能源利用效率，改善室内热环境，《民用建筑节能管理规定》（建设部令76号）应运而生。

　　该部令的颁布实施，对于加强严寒寒冷地区建筑节能工作，起到了积极作用。北方地区逐渐形成了闭合的建筑节能管理模式，节能标准执行情况日益好转，建筑节能相关产业得到较快发展，建筑室内环境得到较大改善，集中供热面积大幅度增加，热费收缴率显著提高。

　　随着建筑节能工作的推进，夏热冬冷地区也开始开展建筑节能工作，为楼房穿上了“高舒适、低能耗”的外衣，屋顶花园开始出现，窗户采用双层真空玻璃，外墙采取节能设计，夏凉冬暖，不仅提高了生活舒适度，还为社会节省了宝贵的能源。

　　76号部令颁布实施后，随着建筑节能工作的深入开展，也暴露出部令中一些不能完全适应新形势的情形，如适应范围较窄，难以满足夏热冬暖地区居住和公共等民用建筑节能管理工作的需要；建筑工程建设过程中节能管理程序不能衔接，一些环节的管理存在空白；建筑节能工作管理体制不够完善，缺乏整体监管力度，需要引入新的机制；建筑物竣工后的节能性能没有确认的办法，难以向购房者告知节能指标并有效约束建设单位违反节能标准的行为。

　　为此，自2005年开始修改《民用建筑节能管理规定》。主要修改了以下几方面内容：首先扩大了适用范围。修改稿明确提出了建筑节能定义，强调了建筑节能是一种“合理、有效地利用能源的活动”；将适用范围从严寒和寒冷地区扩大到全国所有气候区；将适用范围扩大到所有居住和公共建筑等民用建筑；扩大了能耗统计范围。

　　其次，严格管理环节，完善管理过程。对设计施工图审查、施工许可证颁发等环节做出了有关建筑节能的明确规定。修改稿遵循民用建筑节能管理应贯穿于建设全过程的原则，落实节能监管责任。第三，引入新的措施，加强建筑节能管理。这主要体现在编制建筑节能专项规划、在城乡规划中突出建筑节能、完善建筑节能标准体系、明确提出既有建筑节能改造的方案，制定节能建筑运行管理标准，并建立节能建筑运行管理制度，建立建筑能耗统计制度等方面。第四，加强能力建设，规范建筑节能行为。

　　《条例》：从部门规章到行政法规更具普适性和法律效力

　　3栋焕然一新的橙色小楼点缀在已建成几十年的老小区里，改变的不仅仅是楼宇的外表。进入楼道，热气扑面而来，居民家中的温度一般都有20℃。而改造以前冬天室内温度也就10℃左右。看电视时得穿着羽绒衣、盖上被子。这是河北省唐山市一号三区三栋楼的居民在进行既有建筑节能改造前后所感受到的鲜明对比，在全国像这样的既有建筑节能改造还只是处于试点示范阶段。

　　虽然新部令的实施为实现我国节能优先的发展战略和建设节约型社会作出了积极贡献，但也出现了民用建筑节能标准难以落到实处、既有建筑节能改造举步维艰、公共建筑特别是国家机关办公建筑和大型公共建筑耗电量过大，供热采暖系统运行效率低，缺乏有效的民用建筑节能激励措施等新情况和问题。这些问题迫切需要通过立法，确立相应的法律制度和措施，加强对民用建筑节能的管理，降低民用建筑使用过程中的能源消耗，提高能源利用效率来得到解决，出台后的新节能法也需要配套法规来补充完善，这些都使得建筑节能法制方面的诉求从部门规章上升到行政法规，使《民用建筑节能条例》制定成为必然（以下所叙内容为国务院公开征求意见稿《条例》（草案）内容）。

　　较之部令，《条例》对于适用范围作了重新规定，明确民用建筑的能源消耗，是指民用建筑在使用过程中的能源消耗。对于新建建筑节能、既有建筑的节能改造、建筑用能系统运行节能、法律责任分章节作了详细的规定。

　　《条例》加强对新建建筑的节能管理，从国家民用建筑节能标准体系的建立、推广使用新技术、新工艺、新材料和新设备，限制使用或者禁止使用能源消耗高的技术、工艺、材料和设备；从设计阶段、建设阶段、竣工验收阶段等方面对新建建筑节能进行严格管理。此外，还对国家机关办公建筑和大型公共建筑的能源利用效率的测评和标识，对房地产开发企业售房时必须明示能源消耗指标、节能措施等作出了规定。

　　在既有建筑节能改造方面，明确了既有建筑节能改造的原则、要求和范围；完善既有建筑节能分类改造制度；明确既有建筑节能改造的标准和要求；确立了既有建筑节能改造费用的负担方式。对于建筑用能系统运行节能，也作出了细致的规定。

　　《条例》以单独的章节列出了在建筑节能工作中各责任主体如政府有关部门、建设单位、设计单位、施工单位等的法律责任。对在民用建筑节能活动中的违法行为规定了相应的法律责任。这些法律责任较之部令中的处罚措施，注重对政府部门行为的规范，注重行政处罚种类和法律责任多样化，注重民事赔偿责任的优先适用。较之部令这一部门规章，作为行政法规的《条例》更具普适性和法律效力。

　　新节能法：确立基本法律制度提供依法行政依据

　　在《民用建筑节能条例》呼之欲出之时，引人注目的是去年10月颁布的新《节约能源法》——这把有利于节能减排工作的利剑出鞘。

　　首先，新的节能法明确节能主体，强化节能法律责任。更加强调政府主导，完善和强化了政府在节能管理方面的职责，同时也注重发挥市场机制，体现市场调节和政府管理的有机结合。

　　其次，扩大了法律调整范围，将建筑、交通、公共机构作为法律调整的主要内容。新的节能法规定，国务院建设主管部门负责全国建筑节能的监督管理工作。以法律的形式明确了建筑节能工作的监督管理由建设主管部门负责。新节能法还规定了建筑节能的领域和范围，要求房地产开发企业采取节能措施。对于既有建筑的节能也作了明确规定。此外，对于运行管理设立了一些基本法律制度，将法律责任方面的规定单独作为一条列了出来。交通节能单列一节，明确提出了交通节能，优先发展公共交通。在公共机构节能方面，政府机构被列入节能法监管重点。新的节能法还规定，公共机构应当按照规定进行能源审计，并根据能源审计结果采取提高能源利用效率的措施。将资源节约确定为基本国策，将建筑节能工作真正从法律的层面规范，自本届政府开始。新节能法确立了建筑节能的基本法律制度，为依法行政提供了依据和保障。

　　值得关注的是修订后的《节约能源法》与《条例》的衔接问题。可以看到，新节能法设专节对建筑节能的有关事项作出规定，主要对建筑执行节能标准、节能信息明示、室内温度控制、供热分户计量、节约用电管理、可再生能源建筑应用等重大和基本制度做出了规定。新的节能法充分借鉴了《条例》中的核心内容，并对其进行了提炼，用法律的形式作出规定。《条例》作为《节约能源法》的下位法，其调整的范围、对主体权利义务的界定以及法律责任的设置，与《节约能源法》的规定及基本原则保持一致。

　　建筑节能工作是落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措。当前，建筑节能方面的法律框架已基本构建，还需制定更多具体的部门规章来配合和完善整个法规体系，但我们欣喜地看到建筑节能法制化工作正在向着全面、整体的良好氛围推进，法制化建设催生出了建筑节能的春天。

摘自《中国建设报》2008.02.26　梁俊强