对市政基础设施建设项目投资控制的现状分析和对策建议

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　针对我市市政基础设施建设项目中出现中标价超概算、结算价超中标价的问题，我们根据我市市政基础设施建设项目的特点和现状，就项目的招标投标、合同管理、工程变更、计价管理、造价控制等涉及项目投资控制的诸多方面进行了调研，听取了部分施工单位、建管单位、招标代理单位、造价咨询单位的意见，现对市政基础设施工程建设投资控制的现状进行分析并提出针对对策建议。

  一、投资超概算、结算价超中标价的原因分析   （一）项目前期准备工作不足： 　　1、重大市政基础设施建设周期短，项目前期准备时间不足，准备工作不充分，导致边设计边招标边施工的现象突出，从而难以遵循科学的建设程序和建设周期；   　　2、因建设周期太短，对项目现状调查、地质情况勘察、地下管线调查不详细。由于市政工程涉及地下和土石方工程量较大，因地勘和管线不准确，导致开挖以后出现很多问题，造成设计随之修改、土质不好大量换填等等，致使工期拖延、投资大幅度突破；   　　3、现阶段我市设计单位业务量较为饱和，投入项目设计的人员力量不足，设计从业人员普遍年纪较轻，实际经验不足，加之设计周期短，从而造成设计质量不高，设计深度不够，导致施工过程为弥补设计缺陷或满足使用功能而不得不做大量设计变更；   （二）项目实施过程变数大：   　　1、市政工程涉及专业部门较多，各种管线复杂，很多管线还分属军队、电信、电力、煤气等各部门，这些迁改费用、赔偿费用事前难以确定，且费用较大，这也是投资突破的重点；   　　2、市政设施项目配套设施（如电力浅沟、电力隧道、管线管沟、交安工程等）增补项目多，由于部分工程设计与招标不同步，导致后期增补项目较多，又难以安排其他施工单位交叉施工，故大多采取作为增加工程直接委托的方式，也导致投资大幅增加；   　　3、建设部与国际惯例接轨推行的工程量清单计价和招标，是按照FIDIC模式进行计价和招标，而国际上普遍存在低中标高索赔的现象，索赔成为施工企业赢利的主要手段，在我国的紫坪铺水库、小浪底、三峡工程中就有较多索赔，招标人在前期准备不充分，招标文件不完善，造成索赔的费用增加；   　　4、四川现行最低价中标的招标方式且交纳低价风险金的办法并非防止低价的唯一有效办法，过分低价导致施工企业亏损，使其有通过设计变更来改变其亏损的利益驱动，低价保证金加重了施工企业的资金负担，个别工程保证金甚至超过了合同价，过大的资金投入和资金成本，使施工企业更提高了工程利润的预期，加大了在工程造价上与业主的分歧和矛盾冲突；   　　5、中国经济高速发展，固定资产投资规模增速较快，资源和劳动力短缺，以及物价通涨效应叠加，引起建筑材料、设备、运输、劳动力的大幅上涨，这也直接导致了项目建设成本的上升；   二、控制“两超”现象的针对措施   　　根据成建委发（2007）286号“关于印发市政基础设施建设项目工程代建管理等办法的通知”及配套办法，结合市政建设项目两超的形成原因，提出在市重大建设项目建设中推行以下措施来改善投资突破问题：     （一）重视项目建设前期工作：   　　1、投资控制的重点是事前控制。加强前期现状调查、地质勘探、管线摸底等工作；加强设计审查工作，推行设计阶段造价控制、限额设计等方法，保证设计概算的基本准确性、严肃性；   　　2、将地下障碍、地下管线的搬迁和赔偿费用单列，在投资中打足，并将其归属于拆迁费用，不进入工程费用；   　　3、合理确定建设周期，作到设计完善后进入招标，招标结束后施工，尽量避免过多的标外增加工程量。   　　4、提高招标工程量清单编制的质量和准确性，保证中标价能准确反映施工图的全部内容，防止漏项、错项、工程量少算，对招标控制价不能随意的抬高和降低，做到中标价反映工程合同全貌，对工程量清单编制单位要在合同中加入约束条款，对清单工程量出入较大的要追究中介机构和编制人员的赔偿责任。   　　5、为规避恶性低价、恶意不平衡报价，应加大评标环节的技术分析和经济分析工作，建议对重大项目进行先清标后评标的办法，建立一支清标的专业技术队伍、健全清标的制度和方法。将标书中的技术问题、报价问题、对招标文件的响应问题进行清理、统计、列出，供专家评审时参考以及中标后签定合同时做进一步约定。   （二）加强项目实施中的过程控制：   　　1、设计变更管理应按程序操作，超过50万以上的重大设计变更应进行经济比较，开专题会进行专家论证，做到先批准后实施。尽量减少不必要的变更，必须要变的也要在可控范围内，对变更部分要核算价格，清楚变更的量差和价差。代理业主对各阶段的变更要定期汇总累计，上报市重大办备案；   　　2、全过程引入造价控制，从设计、招标、施工、结算等全过程引入造价咨询单位进行控制，由造价咨询单位分阶段作好投资控制计划和控制方案，变事后控制为事前控制和事中控制，重点加强对设计阶段的投资控制，做到心中有数；另一方面也要在施工过程中加强对变更和签证的核算，使业主能动态的掌握投资变化情况，同时也保障了施工企业的合法权益，做到变更签证事前定价，改变先施工后扯皮的现象。   　　3、建立公平的市场交易环境，严格合同的履行，建立合理的索赔通道和索赔环境，要认识到索赔是国际惯例，对合理的索赔要求应予接纳，建立建筑市场“谁出错谁买单”的规则。对施工企业投标失误、恶意低价、施工不当的错误要坚决让其买单。对业主原因、建管、监理错误指挥而给施工单位造成损失的，应允许施工企业的正当索赔。对施工企业不履行合同，无理拖延工期的业主应积极提出反索赔。只有建立了公平的索赔和反索赔环境，也才能减少现在项目建设中存在的以变更补损失、关系变更、人情变更等不规范现象的出现，同时也有利于提高业主和建管单位的项目管理水平。   　　4、合理确定预留金比例，在招标阶段要充分考虑到市场波动和物价通涨因素，特别是对工期较长的项目，在预留金内要设置物价通涨系数；   　　5、建立项目投资控制长效机制，建立以业主负责，造价咨询机构配合控制、政府主管部门进行有效监管和检查的机制，建立项目完成后评价体系，对投资控制较好的建管单位和造价咨询单位应给予更多工程业务，而对完成效果不佳的单位，要实行禁入的措施。   　　力求通过以上措施的实施，防止恶性低价中标的现象愈演愈烈，推动建筑业理性投标，促进建筑市场和建筑业良性健康发展，同时也保证重大建设项目的质量和工期目标的实现，使项目中标价超概算、结算价超中标价的现象有所改观。