统筹兼顾 协调发展——丹麦城乡规划立法概况

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　20世纪70年代以来，丹麦开始进行规划制度改革，并加快了城乡规划立法工作。目前，丹麦正在执行的是1992年开始实施的《规划法》。这部法律是以《国家、区域规划法》、《城市规划法》、《城市和乡村地区法》等为基础修改形成的，其立法目的是，保证所有的规划在土地利用和配置方面综合了社会利益并有利于保护自然和环境，实现包括人居条件、野生动物和植物保护等社会各方面的可持续发展。

　　城乡规划机构设置及其职能

　　丹麦环境与能源部是中央政府负责城乡规划的机构。

　　根据法律规定，环境部对全部空间规划及由此产生的调查负责，具体职责包括：制定用以指导规划权力运用和确定规划内容的规则；批准区域规划；向国会环境和区域规划委员会提交国家规划报告；发布丹麦环境状况和政策报告等。

　　在各自治市，市议会作为市的规划权力机构，负责制定市规划、市规划指导方针以及特定区域的局部规划等。

　　城乡规划体系

　　丹麦空间规划由国家规划、区域规划、市规划和局部规划四部分组成。其重点是确保：国家及各县、市都能以规划和经济考虑为基础适当发展；创造和保存有价值的建筑物、街区、都市环境和风貌景观；开阔的海岸仍是重要的自然和风景资源；防止空气、水、土壤和噪音污染；公众积极参与规划过程。

　　1.国家规划

　　丹麦的国家规划由环境与能源部负责制定，实际上是国家规划指示和政策导则等的合称，主要确定区域规划和市规划的整体框架和体制。

　　2.区域规划

　　区域规划分别由大哥本哈根当局、博恩霍姆市政会议及其他县议会负责编制，规划期为12年。区域规划的主要内容包括：确定都市区域和度夏别墅区域的位置；确定大的公众机构、主要交通设施和大型技术设施的位置；确定需要特别防止污染的大工厂的位置；零售业的区域性结构；指定和保护的特别有价值的农业区域；造林区域和不需要造林区域的位置；确定值得保护的有价值的自然遗产；确定娱乐区位置；确定采石或其他自然资源的开发地；划定水资源的利用和保护地，包括有特别价值的饮用水抽取区域等。

　　丹麦规划法的规定，区域规划不得与国家规划相抵触。

　　3.市规划

　　根据法律规定，除博恩霍姆外，丹麦的所有自治市都应当制定市规划，确定整个市的总体结构，并为编制特定区域的局部规划提供基本框架。根据规划法的规定，市规划不得与区域规划基本规定相抵触。

　　市的总体结构中要指明市发展和土地使用的总体目标，包括住房、厂房和交通设施发展，公共服务供给，公园绿地和其他休闲地区安排等。在针对特定区域的局部规划基本框架中，还包括不同类型和用途建设的安排、城市社区的更新、公共和私人服务的提供、绿地等娱乐区域、交通服务以及转移为都市地域或度夏别墅的区域等。另外，市规划中还要确定土地利用和开发准则，指定有价值的保护建筑物，提出实现规划的分年度安排和行政措施等。

　　4.局部规划

　　在大的区域被分配和主要开发项目建设之前，或涉及到市规划的实施时，市议会可以根据实际需要制定局部规划。局部规划不能与市规划和区域规划相矛盾。

　　局部规划要就以下内容做出规定：区域的使用；不动产范围和大小；道路、小道和其他关于交通的事项；轨道、管道和输电线路的位置；建筑地块位置，包括建筑地面标高；建筑物的范围和设计，包括居住建筑的密度；独立建筑物的使用；未开发区域的设计、使用和维护，包括地面、围墙、植物和植被保护、路灯、交通区域；都市或度夏别墅地区的风貌保护；保护现存建筑物，防止被毁；等等。

　　主要法律制度

　　一、规划编制制度

　　1.区域规划

　　区域规划每四年修订一次。区域规划草案或者修订内容确定后，区域规划机构将扼要公布新的规划中的主要内容，广泛征求各方意见、提议等。征求意见的时间不短于8个星期。同时，区域规划机构还要公布一份报告，描述以前的规划和预期规划的变化，并对发展作出估价。报告要送达环境部长和有关部门及地方机构。

　　在区域规划机构采用提议的规划后，应当连同报告一起发布。征求意见的时间不少于8个星期。在期限终了时，区域规划当局可以公布采用最后的规划。但是，如果某个机构在限期内以书面形式通知区域规划机构反对该规划时，规划不能以最后形式采用。直至有关组织和团体就必要的调整和修改达成一致意见，规划才能最终被采用。按照法律规定，区域规划机构应当公布最终采用的规划。

　　2.市规划的修订程序与区域规划基本相同。

　　3.局部规划

　　局部规划草案也要按照类似区域规划的修订要求进行公告，不同的是，还要专门通知提案涉及的不动产所有人和使用者；区域外受影响的不动产所有人和使用人；有权提出申诉的地方协会及全国性协会。另外，与文化遗产有关的，还应同时告知文化遗产专家委员会。公告时间为8个星期。期限终了时，市议会可以采用最后的规划。但是，如果存在反对意见，在征求意见期满四个星期后，局部规划才能被采用。市议会负责公布采用的规划，同时将公告复印件送达规划范围内的财产拥有者、在征求意见期对规划提出异议的单位和个人等。

　　二、开发控制制度

　　在丹麦，根据法律规定，没有城市议会的许可，新的建筑改变现有建筑和未开发地区的用途，是不允许的。但下列情况除外：作为农业、林产或渔业相关的商业需要的建筑；用于农业、林产或渔业的服务性建筑；根据自然保护法保护法令规定的建设或土地用途改变；根据建筑法规可免于许可的小的建筑或不增加新的建筑的；根据建筑法规免于许可的和用于公共交通、服务、供暖以及通信电视设施；总面积不超过250平方米的常住住房的翻新；常住住房转变为假日住房，等等。

　　根据规划法的规定，对建造新建筑或改变土地用途的申请，市议会依据已公布的规划和环境影响评价结果进行审查，对符合要求的，将作出许可决定。除非许可的影响较小，城市市政会议在作出许可前两星期，要书面通知申请者的邻居，征求意见。市议会作出许可决定后，应当书面通知申请者和区域规划当局，同时，向社会公开公布许可决定的主要内容。