深圳村镇建设中存在问题的原因探析及应对策略

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〔内容提要〕从土地产权、管理体制、经济基础、思想观念等方面对深圳村镇建设中存在问题的原因进行探寻，并提出应对策略。

    〔关键词〕村镇建设问题 原因 策略特区管理线将深圳全市在空间上分为两部分，管理线以内为深圳经济特区，管理线以外又分为宝安区和龙岗区。深圳村镇建设问题主要集中在特区外，毗邻经济特区的特殊地理区位使特区外村镇建设问题与国内其它地区相比有其特色，本文将对深圳村镇建设中存在问题的原因进行探寻，在此基础上提出应对策略。

    一。深圳村镇建设现状问题十几年的村镇建设使特区外农村面貌发生了深刻变化，人民生活和居住条件也因此有了极大改善，但村镇建设中存在的问题也很突出，集中体现在土地开发的低水平无序扩张与失控。

    随着市场经济体制的初步建立和土地市场的形成，特区外围农民对于土地的价值有了新的认识。数千年来所形成的根深蒂固的“土地依恋情结”在内容上发生了根本性的变化——传统农民历来固守和崇拜的土地的农业价值已经被土地商品化带来的巨额的现实利润所取代。随着城市化的逐渐扩展和延伸，各镇各村的农民对土地开发倾注了前所未有的热情。村民热衷于兴建住宅，农村集体经济组织忙于开发工业用地，区、镇两级政府也忙于开发其中心区。据布吉镇调查，兴建住宅最多的农户拥有6栋私宅，这显然远远超出了家庭居住的需求，主要转向以房屋出租赢利为目的。由于区、镇、村多级建设，缺乏统一的组织和管理，在局部利益的驱动下超前提取土地效益，致使建设规模不断低水平重复扩张，并造成已开发土地的大量闲置。截止1996年底，深圳市共有各类已推未建土地178平方公里，大部分位于特区外，其中龙岗区推平未建土地达81平方公里，约相当于其建成区面积的80%.宝安区推平未建土地则高达73平方公里，相当于其同期出让土地的3倍多。虽然深圳市政府于1993年制定了《深圳市宝安、龙岗区规划国土管理暂行办法》（深府「1993」283号文），对乡村非农建设进行规范和控制，但由于建设速度过快，再加上特区外围地区规划建设管理力量相对薄弱，乡村建设的无序扩张未能得到有力的控制。

    与建设规模不断扩展形成鲜明对照的是，同人民生活息息相关的公共配套服务设施和市政基础设施却未能得到相应的关注，村镇建设环境与经济发展水平相比，也有较大的差距。

    二。产生问题的原因探析村镇建设是一个受诸多因素影响的，国家、集体和个人利益不断调整的历史过程。上述一系列问题的产生既受土地开发利用过程中复杂的内部矛盾制约，也受各种外部因素的影响。具体可从以下几个方面分析：

    （一）模糊的土地产权是问题产生的根本原因土地是一种稀缺资源，又是一种特殊财产，土地产权制度有着丰富的内涵，具体包括：1.土地所有权制度；2.土地利用方式和利用权力的运用及限制；3.有关土地权力产生、转移、消灭的办法和规定；4.土地收益的分配制度；5.土地管理权限及制度。

    特区外土地所有制是集体所有制和国家所有制并存，除区政府所在地和个别开发区土地为国家所有外，大部分土地是以行政村甚至自然村为基本单位的集体所有制土地。目前我国对国家所制土地产权有着较为明确的规定，而对集体所有制土地的规定则较为模糊，具体表现在有关集体所有土地的计划管理权、规划管理权、行政管理权、地籍地政管理权、经营管理权以及与土地密切相关的房屋和建筑物管理权等方面的规定，存在着权力界定不清、职能交叉的问题，这是导致村镇建设和土地开发低水平无序扩张的根本原因。

    （二）以村为单位的管理体制是问题产生的体制基础目前实行的规划国土三级垂直管理体制为加强村镇建设管理作出了巨大努力，取得了明显的成绩。但从特区外的村镇建设现状来看，应该清醒地认识到，规划国土的管理机构，特别是各规划国土管理所的工作仍处于十分被动的局面。他们一方面要按照国家、省、市的法律法规政策的精神和市委市政府提出的建设现代化国际性城市的要求，严格执行城市规划，另一方面各镇、村以及村民仍能通过镇属城建办等途径“办理”有关手续，甚至根本不办理任何手续自行建设，规划国土管理部门的规范化管理往往成为影响和阻碍村镇经济发展的众矢之的。

    农村集体经济组织是以发展集体经济为其基本宗旨的经济实体，是镇、村厂房、各种基础设施、公共设施建设的主要投资、筹资和建设者，实际上对集体所有土地拥有直接的决策权和管理权，但由于农村集体经济组织的领导者均来自村民，血缘、族姓相维系的关系使他们总是把村民的利益放在决策考虑的优先地位。他们往往是实施规划的主要阻力源、违章用地和建筑的首要责任人和受益者。而具有讽刺意味的是，集体所有土地开发建设的策划、实施、收益、分配和相当大的管理权恰恰就集中在他们手中。

    应该说，目前这种以村为单位的土地开发模式，有其发展的必然性，在我市村镇经济发展的初期，也无疑取得了巨大成功，但我市的社会经济发展村镇建设已进入了一个新的阶段，如果仍然维持目前这种各显神通式的村级无序开发建设机制，把营造起码的城市环境完全依赖于数百位“村长”个人的规划意识和法制意识，是很不现实的。

    （三）“三来一补”经济发展模式是问题产生的经济根源以“三来一补”工业为主导的经济发展对特区外围的快速城市化起到了重要的推动作用，但也产生了许多始料未及的负面影响，其中最为显著的是它从经济发展模式方面导致村镇建设低水平无序扩张，具体表现在两个方面：一方面，它是土地开发低水平无序扩张的经济根源。“三来一补”工业项目是一种“定单式”项目，其特点是项目的时效性、机动性很强，因此，“三来一补”企业大多不会自己征地建厂房，一是时间周期太长，二是在收益不确定的情况下，大量投资在厂房上缺乏经济效益保障。“三来一补”经济发展模式导致镇、村及农村集体经济组织以土地出租或建标准厂房出租来迎合其用地需求，造成土地利用跟着工业项目走，规划迁就项目的被动局面，这是造成土地开发无序扩张的经济根源，也是土地利用以工业区开发为中心的一个重要原因。

    另一方面，是违章私房大量存在的市场基础。“三来一补”工业的发展导致大量外来劳动力的进入，在政府未提供足够临时安置区的情况下，农民建私房出租就有了充足的市场需求，也成为解决外来劳力居住的重要手段。在监管不力的情况下，大量违章私房就涌现出来。

    （四）乡土意识是问题产生的观念导向思想观念的转变远远落后于农村城市化进程，从镇、村、集体经济组织领导到一般村民仍固执地认为土地是他们的祖传基业，他们理所当然地拥有集体土地的所有权、使用权和收益权，因而才会在经济利益的驱动下，肆无忌惮地大建私房，过度提取土地收益。各级政府和有关部门也怀着对农村特殊而复杂的心态，在政策制定和实施中对农村集体经济组织和农民一再迁就、退让，致使土地违法违章开发之风愈演愈烈。

    三。村镇建设与管理的应对策略应当看到，村镇建设中存在的问题不仅仅是一个土地管理与规划的问题，同时也是一个社会问题、经济问题、政治问题，其根本的解决有赖于各级政府和各有关部门协调一致的综合整治。

    针对目前村镇建设中存在的问题及其成因，可从思想观念、土地产权、管理体制、经济发展模式、规划编制与执行等方面建立加强村镇管理的基本策略和操作机制。

    （一）思想观念方面1.树立可持续发展的观念从可持续发展的战略高度采取切实有效的措施，严格控制建设用地规模，集约开发并合理利用土地资源，走内涵式集约化的发展道路。坚决清除把发展经济与合理利用土地割裂开来的错误观念和做法，杜绝土地开发利用的短期行为。

    2.树立城市观念在区、镇、村、农村集体经济组织以及村民心目中牢固树立城市的观念，从大局出发，从建设现代化新城镇的高度出发，严格遵守城市规划和土地管理制度。农村集体经济组织的各项活动要纳入城市化的轨道。

    （二）土地产权方面1.加速集体土地国有化进程加快土地的国有化进程，尤其是城市建设用地的国有化。唯有如此，才能从根本上消除分散、低效的土地开发模式。在推行土地国有化进程中，应该考虑到各区、镇、村的实际，分轻重缓急、有计划有步骤地展开，与此同时，配套政策的研究与制订工作也应紧紧跟上。对条件不成熟的集体土地实行保留征用制度，征用前仍由原单位按原用途使用，不得非法擅自合资、合作或转让。

    2.明晰土地产权关系以“明晰产权，明确权责”为目标，加紧制定和完善集体所有土地的规章制度，明确其规划权、使用权、经营权、收益权等一系列权利与责任。

    引入西方“土地开发权”的概念，解决城市化过程中规划城镇建设用地的开发利用与农村土地集体所有制的矛盾。

    （三）管理机制方面1.各级党委和政府要把城市规划和土地管理列入重要议事日程，建立“党委领导、政府实施、综合治理”的规划国土管理责任制。

    2.把是否遵守规划国土有关法规及规定作为考核各级领导班子的重要内容。各区、镇要逐级与上级政府鉴定规划国土管理目标责任状，实行规划国土管理“一票否决”制度。

    3.建设土地和建筑违法违章行为的辖区及部门管理负责制。

    （四）布局形态方面村镇建设应向空间聚集的方向发展。村镇建设一定要树立市域产业结构分区体系的概念，遵循城市总体规划和次区域规划所确定的城市功能组团布局结构的基本框架。

    1.对于城市化水平较市的镇或村，应打破行政界线，树立城市观念，按城市分区或城市片区的要求统筹安排各类用地，以镇或城市功能片区为单位集中配置工业用地和住宅用地，调整建设用地结构，做到统一规划、统一开发，防止城市地区内的农村型土地利用方式，杜绝一户一栋的建房模式，探讨新的居住模式，促进乡村型居住形态向城市型居住形态过渡。

    2.对于远离城市建设区的村庄，应采取必要的扶贫政策的同时，应严格划定乡村建设用地控制范围，禁止乡村建设进一步蔓延和扩张，并整治、改造和合并乡村居住点，改变零星、分散和相互混杂的乡村建设布局形态，建立与城市化相适应的高效、集约的用地布局结构。

    3.对于那些生处于生态保护区内并对自然环境的保护构成威胁的村庄，则要坚决贯彻市委市政府“保护为主，异地发展”的原则，由政府采取行政手段，在一些发展条件较优越的地区划定新的发展区集中建设。

    （五）经济发展模式方面1.调整“三来一补”经济发展模式，削弱镇、村及农村集体经济组织出租土地（或标准厂房）的市场需求，同时积极扶持地方产业发展，培育土地经济以外的新的经济增长点。

    2.政府牵头建设暂住人口安置区，切断农民私房出租的市场需求。

    3.要实现特区外农村真正意义上的城市化，就既要使当地村民真正转为城市居民，也要使数倍于当地村民的暂住人口中的一部分真正转为该镇城市人口，吸引和鼓励较高素质的技术人员、企业管理人员、投资者以及其它村镇发展需要的人才在这里扎根落户，从而改变目前当地人与外地人“油水分离”的状况，使之逐渐融合成当地的市民整体。

    （六）规划编制与执行方面1.继续完善规划编制工作近几年特区外的规划编制主要集中在次区域层面，可操作性不强，难以指导具体的管理与决策。过去虽以镇为单位编制过规划，但大多深度不够，也都未能通过审批。因此，未来特区外规划编制的重点应放在分区规划及法定图则层次，加强规划的可操作性。

    以总体规划和次区域规划确定的组团结构来编制分区规划，必要时可打破镇、村的行政界限，以加强组团内村镇建设的协调管理。待条件成熟时可考虑对特区外围行政区划按城区的概念和规模进行细分。

    2.引导各级政府和村民支持规划（1）充分调动地方政府和相关行政主管部门的积极性，使他们参与规划的编制和实施，以减少规划管理过程中的地方阻力。尤其在农村土地集体所有制条件下，取得镇、村行政部门的支持是规划实施的必要条件。

    （2）村镇规划直接涉及到村民的切身利益，因此应取得村民的支持与配合。规划应通过多种方式征询村民的意见，并在规划中设身处地从村民的角度考虑未来村镇发展的策略及其对服务设施的需求，以取得村民对规划的支持。此外，为了使村民更好地理解和执行规划，规划管理部门还将专门编制通俗易懂规划实施手册，发放到村民手中，使其对建设管理程序一目了然，便于按章办事。

    （3）责成基层规划管理部门——管理所按照规划制定实施保障措施，并实行规划实施目标责任制，使规划成为管理者、开发者、以及村民之间的共同契约。

    结语如何在城市化进程中加强对村镇建设的控制与引导，以实现社会、经济和环境的可持续发展是目前应当重点研究的课题。我市村镇规划的实践表明：（1）村镇规划管理的核心是土地管理，而现行的土地所有制的“双轨制”及其与之紧密相关的镇、村两级行政体制是造成村镇建设失控的根本原因；（2）建立与地方经济相适应的合理的产业结构是实现经济持续稳定发展以及农村城市化健康发展的前提；（3）对非建设用地的保护与控制是实现社会、经济与环境协调发展的关键环节；（4）高瞻远瞩同时又因地制宜地区别对待不同发展阶段的村镇问题是始终不能放弃的基本原则；（5）以政府积极干预和引导的方式推动村镇建设尽快与城市化进程同步是近期工作的主要手段；（6）建立科学的研究体系、民主的决策体系、高效的行政体系以及严密的法规体系是村镇规划得以有效实施的根本制度保障。

    参考文献①深圳市城市规划设计院：深圳市城市总体规划，1996年，深圳；②王富海：经济体制转型期的深圳总体规划实践，《城市规划》1996年第6期③高焕喜：我国农村城市化问题刍议，《中国农村经济》，1995年第2期④中国社会科学院财贸经济研究所：中国城市土地使用与管理，1994年⑤郑重：探索农业现代化、工业化、城市化之路，改革，1995年第4期⑥韩亚珠，农村城市化道路的选择，经济问题，1995年第1期